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一、引言

隨著國民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的要求也越來越高。然而隨著城市垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境的承載壓力越來越大，嚴(yán)重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，城市各類垃圾的處理問題越來越受到各方面的關(guān)注。盡管中央和地方政府不斷投入大量資金建設(shè)城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施，但原有的管理和投融資體系已不能滿足要求，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域迫切需要打破已有體制，引入社會(huì)資本和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。推行環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化、創(chuàng)新投融資模式、盤活環(huán)衛(wèi)存量資產(chǎn)、充分吸納社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)、并按照績(jī)效考核和服務(wù)效果付費(fèi)，是有效解決環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目缺乏建設(shè)資金和管理效率低等現(xiàn)實(shí)問題的一種合理途徑。因此，本文將對(duì)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的運(yùn)作模式進(jìn)行分析并展望環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化發(fā)展。

二、環(huán)衛(wèi)內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)鏈分析

(1) 環(huán)衛(wèi)內(nèi)容

根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實(shí)施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的垃圾、糞便的收集、運(yùn)輸、處理、處置、綜合利用和社會(huì)管理等活動(dòng)的總稱。建設(shè)部的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運(yùn)輸處理；（3）公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生。

環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目可分為兩類，一類是“大環(huán)衛(wèi)”，包括垃圾前端收集及終端處理，是垃圾清掃、收運(yùn)、處置及綜合利用系列內(nèi)容的總稱；另一類是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運(yùn)等一系列的環(huán)衛(wèi)作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設(shè)的內(nèi)容，其市場(chǎng)化主要是改變過去事業(yè)編制下人工清掃、轉(zhuǎn)運(yùn)的低效率及高成本局面，以機(jī)械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢(shì)，從而滿足政府及公眾對(duì)城市環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的要求。具體環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目分類見圖1。

圖1環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目分類圖

（2）環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈

環(huán)衛(wèi)工作與城鄉(xiāng)居民生活息息相關(guān)，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)具有空間大、資產(chǎn)安全、發(fā)展迅速和收益穩(wěn)定的特點(diǎn)。環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)從垃圾收集到處理利用全過程將涉及到不同部門及企業(yè)，產(chǎn)業(yè)上游涉及政府環(huán)衛(wèi)部門、環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)公司、房產(chǎn)物業(yè)管理公司及環(huán)衛(wèi)設(shè)備制造商；產(chǎn)業(yè)中游涉及市容景觀養(yǎng)護(hù)公司、環(huán)衛(wèi)設(shè)施施工企業(yè)、環(huán)衛(wèi)保潔公司及垃圾清運(yùn)公司等；產(chǎn)業(yè)下游涉及垃圾終端分類處理及再生資源回收利用等。具體詳見圖2。

圖2環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈圖

三、環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目現(xiàn)有主要問題分析

（1）建設(shè)資金問題。城市建設(shè)的發(fā)展使得人民群眾對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生的要求越來越高，而垃圾分類處理的改革則催生諸如生活垃圾焚燒發(fā)電場(chǎng)、餐廚垃圾處理場(chǎng)、醫(yī)療廢棄物垃圾處理場(chǎng)、污泥處理場(chǎng)等更多設(shè)施的建設(shè)需求，各地政府財(cái)政資金緊缺，急需通過市場(chǎng)化運(yùn)作，引入社會(huì)資本來解決項(xiàng)目建設(shè)資金問題。

（2）存量債務(wù)問題。現(xiàn)各地環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)國有企業(yè)普遍債務(wù)率高，急需通過盤活存量資產(chǎn)（垃圾處理場(chǎng)或環(huán)衛(wèi)車輛設(shè)備等）的方式來解決債務(wù)問題。

（3）運(yùn)營(yíng)效率問題?，F(xiàn)國內(nèi)大量環(huán)衛(wèi)作業(yè)主要依靠人工清掃保潔、收運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)，效率低且成本高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械化率低，經(jīng)營(yíng)管理水平有待提升。

（4）管理模式問題。長(zhǎng)期以來，國內(nèi)環(huán)衛(wèi)工作的管理部門較多，各部門對(duì)作業(yè)效果要求不一，作業(yè)模式及時(shí)間也不同，缺乏統(tǒng)一性和整體性，制約了整體環(huán)境衛(wèi)生管理質(zhì)量的提高。

（5）績(jī)效考核問題?，F(xiàn)國內(nèi)部分區(qū)域環(huán)衛(wèi)工作未建立完善的績(jī)效考核機(jī)制，未按照環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)或政府環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行績(jī)效考核，監(jiān)管及考核的缺失也影響了環(huán)衛(wèi)作業(yè)的質(zhì)量和效果。

四、環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目運(yùn)作模式

為解決上述問題，政府出臺(tái)一系列政策文件，通過深化改革，創(chuàng)新工作方式，拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變政府工作職能，激發(fā)市場(chǎng)活力，在環(huán)境衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域，推廣鼓勵(lì)采用市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。

大小環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目按照國家相關(guān)政策文件的規(guī)定可以采用不同的運(yùn)作模式，具體詳見圖3。

圖3環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目運(yùn)作模式圖

（1）運(yùn)作模式簡(jiǎn)介

PPP強(qiáng)調(diào)的是建立一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府需與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文）中首次對(duì)PPP進(jìn)行了界定：“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！?/span>

國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)文）指出：“推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力?！?/span>

政府購買服務(wù)則側(cè)重于公共服務(wù)，且政府對(duì)社會(huì)公眾負(fù)有供給責(zé)任。

《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）、關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）中都明確將政府購買服務(wù)的定義為：“通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用?！?/span>

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)容和范圍為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度。

財(cái)政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府采購品目分類目錄》的通知（財(cái)庫〔2013〕189號(hào)），文件對(duì)政府采購內(nèi)容做了詳細(xì)說明，其中“C16服務(wù)”部分中的“環(huán)境服務(wù)”內(nèi)容即包含環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目實(shí)施服務(wù)的內(nèi)容。

（2）運(yùn)作模式分析

2017年5月28日，《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），文件指出嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。政府購買服務(wù)是先預(yù)算，后購買。

因大環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目B部分垃圾終端處理為存量或新建垃圾處理場(chǎng)設(shè)施，不得通過政府購買服務(wù)模式實(shí)施，同時(shí)不得將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，因此，對(duì)于大環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，可以A+B包整體打包通過PPP模式實(shí)施；或者將A包與B包分開實(shí)施，A包采用政府購買服務(wù)模式，B包采用PPP模式。小環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目?jī)H包括垃圾處理前端道路清掃保潔、垃圾收集清運(yùn)等環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)，故可采用政府購買服務(wù)模式實(shí)施。若小環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中包含中轉(zhuǎn)站的建設(shè)或存量環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備的轉(zhuǎn)讓，仍可以參照大環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目整體打包實(shí)施或分包實(shí)施。

考慮項(xiàng)目運(yùn)作模式、實(shí)施周期、合作期限及財(cái)政支出等因素，對(duì)兩種模式的對(duì)比分析如下表1。

表1運(yùn)作模式對(duì)比分析表

五、結(jié)語

2017年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），要求在垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式。從國內(nèi)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)看，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目分布地區(qū)越來越廣，南方比北方活躍，其中深圳、上海、海口等市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)表現(xiàn)較突出。但隨著模式優(yōu)化和各地跟進(jìn)，市場(chǎng)化進(jìn)程由沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)散。環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的推進(jìn)，將有效提高環(huán)衛(wèi)工作機(jī)械化率，提高運(yùn)營(yíng)管理效率，長(zhǎng)期來看將有效降低環(huán)衛(wèi)服務(wù)成本并提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給效率和質(zhì)量。

隨著5G時(shí)代的來臨，深圳環(huán)衛(wèi)工進(jìn)入5G時(shí)代，福田區(qū)政府環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目組建的“5G+環(huán)衛(wèi)機(jī)器人編隊(duì)” 將正式投入到福田街道清掃保潔工作中。這將改變市政環(huán)衛(wèi)作為勞動(dòng)力密集行業(yè)的面貌，提升深圳環(huán)衛(wèi)工作的精細(xì)化、專業(yè)化、智能化水平。未來環(huán)衛(wèi)工作管理將越來越高效，智能化作業(yè)及監(jiān)管水平有效提高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)更系統(tǒng)規(guī)范。展望未來，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目服務(wù)需求越來越高，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈趨于完善，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目將有更大的市場(chǎng)空間，并將持續(xù)引爆市場(chǎng)。