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8月5日，環(huán)保部公布2015年上半年環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作。2015年以來，環(huán)保部對10個(gè)城市實(shí)施約談，直接約談兩個(gè)地市政府主要負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)保督查中心約談長春、滄州、臨沂、承德、呂梁、資陽、無錫、馬鞍山等8市政府主要負(fù)責(zé)同志。
數(shù)據(jù)顯示，僅在華北環(huán)保督查中心管轄區(qū)域，被約談后，滄州市29名、駐馬店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相關(guān)主要負(fù)責(zé)人被批評、警告、免職。
目前，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局（下稱環(huán)監(jiān)局）與六大中心構(gòu)成了“環(huán)保國家監(jiān)察體系”。作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，督查中心被認(rèn)為是打破環(huán)境問題地方保護(hù)主義、加固國家與地方環(huán)保監(jiān)察體制“鏈條”的有力環(huán)節(jié)，督查人員則被稱為“環(huán)保欽差”。
8月3日，環(huán)保部華北環(huán)境保護(hù)督查中心會同內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳，向呼和浩特市政府反饋了大氣和水環(huán)境治理綜合督查情況，直指呼和浩特存在環(huán)保責(zé)任落實(shí)不夠到位、部分企業(yè)違法違規(guī)排污等環(huán)境治理問題。
7月23日，華東督查中心也啟動了2015年第一批環(huán)保綜合督查工作，該中心主任高振寧表示，根據(jù)環(huán)保部有關(guān)綜合督查工作的統(tǒng)一部署，華東督查中心選取長江經(jīng)濟(jì)帶的九江、嘉興、銅陵、鎮(zhèn)江進(jìn)行環(huán)保綜合督查。
同日，西北督查中心聯(lián)合陜西環(huán)保廳，反饋對咸陽市的綜合督查情況，指出該市環(huán)保難點(diǎn)問題、深矛盾未得到解決，督察的每個(gè)縣（區(qū)）都不同程度存在一些環(huán)境問題。
澎湃新聞檢索公開信息發(fā)現(xiàn)，過去三個(gè)月內(nèi)，華東、華北、華南、西北和西南環(huán)保督查中心，均在各自監(jiān)管地區(qū)集中開展環(huán)保綜合督查及反饋工作，僅監(jiān)管黑龍江、吉林、遼寧的東北督查中心暫無相關(guān)公開信息。
公開資料顯示，各區(qū)域環(huán)保督查中心是環(huán)保部直屬事業(yè)單位，為執(zhí)法監(jiān)督的派出機(jī)構(gòu)，受環(huán)保部委托，承擔(dān)各區(qū)域環(huán)保督查工作，由環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)聯(lián)系與指導(dǎo)。
曾有督查中心負(fù)責(zé)人撰文指出，督查中心大部分工作職責(zé)與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責(zé)重疊，存在許多“多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查”等問題，督察工作和運(yùn)行模式出現(xiàn)“不適應(yīng)”。
不過，前述環(huán)監(jiān)局負(fù)責(zé)人則表示，督查工作不代替環(huán)保執(zhí)法，具體執(zhí)法由地方執(zhí)行，“我們只是督查”，否認(rèn)督查工作遭遇了困境。
更為重要的是，在史上最嚴(yán)的新《環(huán)保法》加持下，“環(huán)保欽差”能實(shí)質(zhì)性打破地方保護(hù)嗎？
專項(xiàng)資金安排等事宜，“參考”綜合督查結(jié)果
據(jù)2014年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，環(huán)保部曾對25個(gè)城市開展環(huán)保綜合督查，公開約談6個(gè)城市政府主要負(fù)責(zé)人。一份來自環(huán)保部的文件則顯示，2015年，環(huán)保部計(jì)劃對30個(gè)地市級人民政府環(huán)保工作開展綜合督查工作，并對發(fā)現(xiàn)的問題督促整改。
該文件提及，綜合督查結(jié)果將作為環(huán)保部審批、考核、評比、安排專項(xiàng)資金的重要依據(jù)，且納入環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核評價(jià)體系。
前述環(huán)監(jiān)局負(fù)責(zé)人表示，督查結(jié)果對上述事宜的影響，“現(xiàn)在只是一個(gè)參考，沒有明確的規(guī)定”。
公開資料顯示，目前已有北京通州、河北邯鄲、河南焦作、廣東揭陽、江蘇鎮(zhèn)江等22地在綜合督查名單之列。
環(huán)保部原總工程師、中國環(huán)境法學(xué)會副會長楊朝飛對澎湃新聞分析，綜合督查對象多在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、環(huán)境問題較多的地區(qū)，督查對象的選取，可能依據(jù)相關(guān)部門的前期調(diào)研，“比如存在違法排污等問題”，也可能依據(jù)監(jiān)測情況，選取近年環(huán)境質(zhì)量明顯下降的地區(qū)進(jìn)行綜合督查，“既然是作為重點(diǎn)（督查），肯定掌握了一定的材料”。
環(huán)監(jiān)局前述負(fù)責(zé)人介紹，環(huán)保綜合督查的開展，是依據(jù)新《環(huán)保法》所規(guī)定的，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、上級政府對下級執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，“基本是隨機(jī)選擇督查對象”。
前述環(huán)保部文件顯示，2014年底，環(huán)保部印發(fā)《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》，根據(jù)該辦法的相關(guān)要求，環(huán)保部對地方政府及有關(guān)部門落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況，進(jìn)行綜合督查，并按督查結(jié)果進(jìn)行約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、行政處罰、移交移送等措施，地方政府則需根據(jù)督查意見制定整改方案，及時(shí)整改，并按時(shí)向環(huán)保部報(bào)送整改情況。
7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，并指出，要把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力的地方作為先期督察對象，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。
不過，知情人士透露，前述《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，目前均未公開發(fā)布。
東北督查中心“成績單”尚未公開
據(jù)《嘉興日報(bào)》報(bào)道，督查組將通過座談?wù){(diào)研、調(diào)閱資料、現(xiàn)場督查、接受群眾舉報(bào)等形式開展綜合督查工作，指定專人受理環(huán)境問題舉報(bào)，并公開舉報(bào)電話。
西北督查中心一位工作人員則對澎湃新聞介紹，中心針對區(qū)域情況，將綜合督查納入年度工作計(jì)劃，報(bào)環(huán)保部批復(fù)后啟動工作，并進(jìn)行明察暗訪。是否約談地方政府主要負(fù)責(zé)人，也需結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，報(bào)環(huán)保部批示后決定。
值得注意的是，在華東、華北、華南、西北和西南五大督查中心密集開展環(huán)保綜合督查工作之余，東北督查中心的相關(guān)信息卻稍顯冷清，暫未有綜合督查工作內(nèi)容公開。
并且，該中心目前未設(shè)官方網(wǎng)站，難以查閱其公開信息。澎湃新聞致電該中心了解綜合督查相關(guān)工作情況，接線工作人員表示“已經(jīng)開展”，但無外網(wǎng)公開信息，具體情況“不便透露”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，一般情況下，各督查中心應(yīng)進(jìn)行信息公開，“但有可能各區(qū)發(fā)展不均衡”。
環(huán)監(jiān)局前述負(fù)責(zé)人透露，東北督查中心曾對吉林長春開展環(huán)保綜合督查工作，但該中心的“信息中心正在建，所以官網(wǎng)還沒有出來”。
一位環(huán)保部內(nèi)部人士則對澎湃新聞分析，據(jù)其了解，東北環(huán)保督查中心與地方關(guān)系“比較和諧，沒有什么大動作”。
該人士介紹，目前所開展的綜合督查工作仍處于暫行試點(diǎn)狀態(tài)，“并不是正式的制度”，各中心開展執(zhí)法工作，與所在地區(qū)的環(huán)境問題有關(guān)，“跟派出去的人也有關(guān)，要看地方上是否配合”。
楊朝飛認(rèn)為，督查中心與地方“關(guān)系和諧”的情況，也許會客觀存在，“中心的干部都在當(dāng)?shù)?，關(guān)系如果處不好，將來可能會’穿小鞋’，不過總的來說環(huán)保部會有一個(gè)基本評價(jià)，誰不能干，可以調(diào)離”。
不過，楊朝飛指出，環(huán)境督查工作的相關(guān)程序和條件、約談制度應(yīng)不斷完善并公開，“讓地方政府和企業(yè)也能知道，（環(huán)境問題）到這一步了，可能會面臨督查或約談，要為重污染企業(yè)的退出建立長效機(jī)制”。
環(huán)?！皻J差”與地方事權(quán)不清，督查工作出現(xiàn)“不適應(yīng)”
在2015年開展的環(huán)保綜合督查工作反饋中，被督查地均有環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)被點(diǎn)名，并責(zé)令整改。
北京通州收到督查反饋，2014年P(guān)M2.5平均濃度明顯高于河北廊坊市區(qū)和三河市；督查發(fā)現(xiàn)，河北邯鄲地下水嚴(yán)重超采區(qū)達(dá)4千余平方公里、治污工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。
陜西咸陽則是環(huán)保部門“單打獨(dú)斗”局面未有大改觀，政府及相關(guān)部門職責(zé)還有待加強(qiáng)；甘肅天水環(huán)境質(zhì)量形勢“不容樂觀”，其二氧化氮年均濃度上升了60%、2015年前4個(gè)月可吸入顆粒物濃度超標(biāo)85.7%……
實(shí)際上，作為環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，督查中心被認(rèn)為是打破環(huán)境問題地方保護(hù)主義、加固國家與地方環(huán)保監(jiān)察體制“鏈條”的有力環(huán)節(jié)，督查人員則一度被稱為“環(huán)保欽差”。
高振寧在2006年曾接受《中國新聞周刊》采訪，他回憶，區(qū)域督查機(jī)制始于前環(huán)?？偩志珠L謝振華任期。面對日益增多的區(qū)域性、流域性環(huán)境問題，解振華提出，打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。
2002年6月，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最熱的華南、華東地區(qū)先后試點(diǎn)區(qū)域督查中心，2005年松花江重大水污染事件被認(rèn)為加速了區(qū)域督查制度的建立，2006年7月，環(huán)?？偩终桨l(fā)文，相繼設(shè)立了華東、華南、西北、西南、東北五處環(huán)保督查中心。
2008年12月，監(jiān)管北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、河南的華北督查中心相繼成立，基本形成目前的6大區(qū)域督查中心格局，時(shí)任環(huán)保部副部長張力軍在掛牌會上表示，環(huán)保部環(huán)監(jiān)局與六大中心構(gòu)成了“環(huán)保國家監(jiān)察體系”。
據(jù)環(huán)保部官網(wǎng)介紹，各區(qū)域督查中心受環(huán)保部委托開展工作，但不指導(dǎo)地方環(huán)保部門業(yè)務(wù)工作，由環(huán)監(jiān)局歸口聯(lián)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其主要工作職責(zé)包括“監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”、“承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作”、“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”等。
國家監(jiān)察與地方環(huán)保執(zhí)法的結(jié)合，逐漸改善了以往的環(huán)境保護(hù)問題。
《中國青年報(bào)》2008年報(bào)道，曾有基層環(huán)保工作人員自述“三不查”：開發(fā)區(qū)不敢查，重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查；還有的說，領(lǐng)導(dǎo)不批示的不查，媒體不曝光的不查。
四年后，湖北地方環(huán)保局刊發(fā)的文章內(nèi)容，似對這一問題進(jìn)行了隔空回應(yīng)——2012年底，華南督查中心成立十周年，湖北荊州市、洪湖市環(huán)保局聯(lián)合撰文指出，區(qū)域督查機(jī)構(gòu)開展的“全面、深入的集中督查”工作，幫助地方環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處不了”的環(huán)境問題。
另一方面，隨著環(huán)境保護(hù)政策和方式的轉(zhuǎn)變，區(qū)域督查工作也逐漸從“長時(shí)間維持對企業(yè)和項(xiàng)目的督查層面”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙远秸疄橹鳌薄?/span>
公開報(bào)道顯示，僅2015年上半年，山東臨沂、山西呂梁、河北滄州、保定、承德、河南駐馬店、鄭州、江蘇無錫、安徽馬鞍山、四川資陽、達(dá)州的主要政府負(fù)責(zé)人，均因督查發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，被環(huán)保部約談。
不過，區(qū)域督查中心也面臨著督查工作發(fā)展所帶來的新難題。
7月29日，西北督查中心主任趙浩明等人在《中國環(huán)境報(bào)》發(fā)表文章指出，隨著地方政府環(huán)保職責(zé)明確、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的強(qiáng)化，區(qū)域督查中心的督察工作、運(yùn)行模式也出現(xiàn)“不適應(yīng)”。
其具體指：督查中心工作職責(zé)大部分與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責(zé)重疊，事權(quán)層級劃分不清，存在許多“多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查”現(xiàn)象；督察發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題，督查中心只有檢查、調(diào)查和建議權(quán)，“缺乏相應(yīng)的制約手段”；盡管國家相繼出臺一系列環(huán)保政策、法規(guī)，但在實(shí)際操作層面并不明確，國家環(huán)保督察職責(zé)未執(zhí)行到位。
趙浩明等人在文中建議，盡快修訂《環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)督查工作規(guī)則》，明確劃分中央和地方執(zhí)法監(jiān)督檢查事權(quán)，賦予區(qū)域督查中心一定的督辦權(quán)，以及對地方政府及企業(yè)集團(tuán)的約談權(quán)，并制定環(huán)保督察機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)清單、督察工作制度等。
不過，前述環(huán)監(jiān)局負(fù)責(zé)人否認(rèn)督查工作遭遇了困境，他對澎湃新聞表示，“督查工作不代替正常的執(zhí)法，具體執(zhí)法由地方執(zhí)行，我們只是督查”。
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