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三、環(huán)衛(wèi)市場化實踐——多倫多的雙重體系困境
福特市長于2011年開始對生活垃圾的收運進行市場化，但效果卻并不如預(yù)期，導(dǎo)致城市的廢物管理服務(wù)面臨著半市場化的尷尬局面：央街以西城區(qū)的收運工作已經(jīng)市場化，而央街以東的收運工作卻仍歸市政管理?，F(xiàn)任市長特里在2014年競選時，曾承諾將把全市的收運工作都外包出去。在當選后，特里市長正在兌現(xiàn)承諾，不斷推動市場化的進程。
那么市場化到底是如何運作的呢？又會帶來什么樣的影響呢？對多倫多來說，想要回答這兩個問題，既十分簡單，但同時又十分復(fù)雜。市政當局將城市垃圾收集及處理外包雖然引發(fā)了很多爭議，但過程卻相對簡單，而令問題復(fù)雜化的則是，多倫多還存在另一種市場化的模式，遵循的是一套完全不同的規(guī)制。
在多倫多，廢物收運公司既可以簽訂與市政當局協(xié)商的合同，也可以與業(yè)主直接簽訂合同，相當于形成了兩套完全不同的收運體系。所以說，在服務(wù)質(zhì)量、責任追查、監(jiān)管等方面，收運服務(wù)是否是由私營企業(yè)提供并不十分重要，決定性因素反倒是合同的性質(zhì)。
如果想要全面了解特里市長提議的全面市場化將會造成的影響，就必須了解市政當局與私營企業(yè)簽訂合同的性質(zhì)，并同時比較此類合同與業(yè)主與企業(yè)間合同的不同之處。
1、通過與市政當局簽約實現(xiàn)市場化
特里市長推進的市場化其實是多倫多市廢物管理服務(wù)市場化的第三階段。1995年，在被多倫多合并前，怡陶碧谷市對垃圾收運服務(wù)進行了市場化，而前市長羅伯·福特在2011年對央街以西的城區(qū)進行了市場化，令多倫多的收運服務(wù)出現(xiàn)了公私兩立的局面。在特里市長的口中，前兩次將收運服務(wù)外包都實現(xiàn)了收運成本的降低。在進行市場化后，怡陶碧谷市每年節(jié)省了180萬加元的成本，而福特在2011年的市場化則為城市每年節(jié)省了1190萬的收運成本。
多倫多市的垃圾收運工人曾在2003年和2009年發(fā)起了兩次長時間的罷工，對市政收運服務(wù)在市民中的口碑產(chǎn)生了不利影響，在罷工發(fā)生后的數(shù)年中為市場化創(chuàng)造了條件。2009年的垃圾收運工人罷工長達39天，令公眾對多倫多工會的支持受到了尤其嚴重的影響。盡管如此，在一些批評家看來，對收運服務(wù)進行市場化將不可避免地降低服務(wù)的透明度，同時也是政府不愿意與公會合作，充分保護工人利益的表現(xiàn)。
在多倫多東區(qū)，市政官員對市場化持有反對態(tài)度，認為只要當前市政收運服務(wù)在提高效率后，已經(jīng)變得比私營企業(yè)更具成本效益。此外，市場化是否能夠?qū)崿F(xiàn)長期的降低成本效果，目前依然沒有人能夠回答。盡管存在許多異議，但通過與市政當局簽訂合同來實現(xiàn)市場化，就可以從功能上對原有的市政收運服務(wù)進行復(fù)制。
目前與市政當局簽訂合同，在負責央街以西收運服務(wù)的是Green For Life（GFL）環(huán)境有限公司，而同樣簽訂了合同負責前怡陶碧谷市收運服務(wù)的則是米勒集團。目前，兩家公司的收運服務(wù)模式都復(fù)制了之前市政收運的模式。與市政當局簽訂的合同規(guī)定，兩家公司都必須遵守多倫多市對分類處理、循環(huán)利用、有機廢物的規(guī)定，并同時繼續(xù)適用市政當局的垃圾中轉(zhuǎn)站和綠道垃圾填埋場。
GFL公司與市政府簽訂了收運服務(wù)合同，圖中是一輛該公司的收運車
GFL公司的收運車上的表示展示公司與市政廳簽訂了合同
綠道垃圾填埋場位于安大略省倫敦市的郊外，在2007年被多倫多市政當局以2.2億加元收購，用來接收停止向美國密歇根州運送生活垃圾后，市內(nèi)產(chǎn)生的垃圾。多倫多與其他三座安大略省的城市在來自多方壓力的作用下，決定于2011年初停止向密歇根州輸出生活垃圾。目前，所有與市政當局簽訂合同的外包服務(wù)商都必須將垃圾運至此填埋場。
雖然多倫多市垃圾收運服務(wù)的市場化被廣泛報道，但公眾卻并不知曉，隨著地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，多倫多生活垃圾的收運服務(wù)正在悄然脫離市政當局的管控。雖然市政當局與GFL公司簽訂了合同，為多層公寓提供生活垃圾收運服務(wù)，但公寓管理方及物業(yè)公司卻可以選擇不使用由市政當局規(guī)制的收運服務(wù)，轉(zhuǎn)而直接與私營公司簽訂合同。目前，在多倫多全市6000余座多層公寓樓中，有大約30％選擇了不使用與市政相關(guān)的收運服務(wù)。
2、沒有市政當局參與的市場化
如前文所述，市政當局在與私營企業(yè)簽訂城市西區(qū)和怡陶碧谷的收運合同時，要求參與收運的企業(yè)必須適用市政設(shè)施，并且還要遵守城市對廢物收運的規(guī)定，而一旦城市東區(qū)也實現(xiàn)了收運的市場化，市政當局也會采取相同的策略。但對選擇不使用GFL公司收運服務(wù)的多層公寓樓來說，情況就很不相同了。在私有產(chǎn)業(yè)所有者與私營企業(yè)在簽訂收運合同（下文中此類合同介簡稱為私人合同）時，雙方不會受到任何約束，既可以不使用市政當局的中轉(zhuǎn)站和綠道填埋場，也可以不遵守市政當局對垃圾收運、循環(huán)利用的規(guī)定，也不需參加綠色垃圾桶項目。
雖然私人合同本身并不會導(dǎo)致收運服務(wù)質(zhì)量的下降，但問題的根結(jié)卻在于，對簽訂了私人收運合同的大約2000座公寓樓來說，想要監(jiān)控收運服務(wù)的具體情況，基本上就變成了不可能完成的任務(wù)。根據(jù)此類合同的規(guī)定，私營企業(yè)沒有義務(wù)向市政當局開放自己的設(shè)施來接受檢查，也不需遵守市政當局對廢物分類的規(guī)定。雖然安大略省的法規(guī)對全省境內(nèi)的所有廢物管理活動做出了規(guī)定，但省政府制定的法規(guī)與市政當局的規(guī)定相比，無論是在針對性方面，還是在可實施性方面，都遠遠不及。實際上，在簽訂私人合同后，對收運服務(wù)進行監(jiān)管的責任就落到了物業(yè)管理方的身上。
隨著越來越多的多倫多市民選擇公寓樓作為自己的住宅，越來越多的廢物收運服務(wù)進入了私人合同的范疇，導(dǎo)致市政當局對廢物物流狀況的掌控開始松懈，可能會令在停止向密歇根州運送廢物后取得的管控成果付之東流。多倫多固廢管理部門指出，市政當局不要說是對私人合同中的廢物流進行管控了，就連這些廢物到底都去往何處，都一無所知。根據(jù)安大略省的法律，私營企業(yè)即便重新開始想密歇根州外運廢物，也不會受到任何管制；此外，市政當局也沒有任何法律手段，能夠讓私營企業(yè)遵守其在循環(huán)利用、有機廢物及廢物分類方面的規(guī)定。
對私營廢物管理公司來說，密歇根州相對較低的傾倒費用有著不可比擬的吸引力，使該州成為了廢物的集散地。雖然政治和環(huán)境上的壓力最終令市政府停止了輸出廢物的行為，但同樣的壓力卻可能對私營企業(yè)不會有任何的作用。
近年來，時不時會出現(xiàn)居民對私營收運服務(wù)不滿的報道。雖然與市政當局簽訂合同的公司也受到過批評（在西區(qū)收運服務(wù)市場化初期，物流問題尤為嚴重），但為私人合同提供服務(wù)的企業(yè)卻有造成更為嚴重問題的潛力。居民們發(fā)現(xiàn)，私人合同的服務(wù)商長期以來都沒有做好循環(huán)利用物料的分類工作，而媒體也時不時爆出此類服務(wù)商會將可循環(huán)利用的物料與不可循環(huán)利用的（在下文中簡寫為垃圾）混合起來一起運輸。
雖然上述指控聽起來十分嚴重，但卻也并非意味著收運服務(wù)商出現(xiàn)了違規(guī)行為。實際上，將可循環(huán)利用物料和垃圾混合起來有可能是有理有據(jù)的。舉例來說，如果可循環(huán)利用的物料中存在過多的雜質(zhì)，以至于無法對其進行循環(huán)利用，那么即便是對市政運營的卡車來說，將其與垃圾混合起來也不過是慣例罷了。
市政當局會對受其管轄的卡車、中轉(zhuǎn)站、填埋場進行定期檢查，但對簽訂了私人合同的公司來說，具有檢查權(quán)力的就只有雇主了。因此，經(jīng)常出現(xiàn)的情況便是，在降低了服務(wù)費用后，企業(yè)受到監(jiān)管的嚴格程度遠遠不及市政監(jiān)管。也許許多為私人合同提供服務(wù)的企業(yè)仍然本著會環(huán)境負責的態(tài)度，保持著優(yōu)良的服務(wù)水平，但不幸的是，在沒有強力監(jiān)管的情況下，沒有人能夠了解到真實的情況。
歸根結(jié)底，私人合同面臨的問題的根結(jié)并不在企業(yè)一方，因為企業(yè)仍舊可以盡職盡責地對廢物進行分類、運輸、處置、循環(huán)利用，而是在于缺乏監(jiān)管。為私人合同提供服務(wù)的公司不需遵守市政當局的規(guī)定，這就等于管理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了問題，為簡化分類過程、使用廉價的處置方法，創(chuàng)造了條件。
從總體上講，特里市長提出的市場化計劃不會改變目前的廢物收運服務(wù)架構(gòu)，收運服務(wù)仍將使用相同的填埋場和中轉(zhuǎn)站，相當于市政當局只是將收運服務(wù)按照原有的運營方式外包給了私營企業(yè)，同時要求簽訂合同的企業(yè)繼續(xù)遵守市政當局的相關(guān)規(guī)定。雖然這并不一定會取得比市政當局直接參與收運服務(wù)更為良好的結(jié)果，但卻至少保證了，收運格局在服務(wù)方式和法規(guī)方面只出現(xiàn)了相對較少的變動，不會打破既有的格局。
雖然市場化的支持者指出，市場化可以形成自由競爭的市場環(huán)境，使市政當局可以與企業(yè)簽訂更為有利的合同，但市場化的批評者卻指出，這樣的觀點忽略了市場化的長期成本。不僅如此，一旦完全關(guān)停市政提供的收運服務(wù)，那么市場化就會成為不可逆的過程，即便將來通過私營企業(yè)獲得收運服務(wù)的方法可行性出現(xiàn)了問題，想要重新回歸市場化前的收運體系，也會變得毫無實際操作性可言。考慮到上述因素，市場化極具爭議性也就不足為奇了。然而，與市政合同和私人合同間的差異相比，市場化與公共收集體制間的差別根本就不值得一提。不管圍繞市場化產(chǎn)生的爭議如何激烈，多倫多市多層公寓管理方與私營企業(yè)簽訂的私人合同正在悄然掀起另一場市場化的浪潮，其效應(yīng)可能將遠超于官方的市場化行為。隨著多倫多市城市化進程的不斷加深，高密度的住宅區(qū)將會漸漸普及，將會為私人合同的簽訂創(chuàng)造越來越多的機會。
四、市場化實施的關(guān)鍵點
1、市場化評估
在對市場化進行評估時，有兩個非常重要的因素，即市場化最終將會產(chǎn)生什么樣的結(jié)果、以及市場化的過程將會造成什么樣的效應(yīng)。雖然將公共服務(wù)市場化有可能令服務(wù)變得更具效率，但卻也有可能造成原有工作人員失業(yè)、原有公司解體等問題。所以說，提升公有制運營方式的市場化程度會遇到各種意想不到的情況，應(yīng)當由政府部門加強監(jiān)管，對市場化的成本和益處做出正確的評估。對任何地區(qū)的政府來說，在市場化時，都必須考慮不同的市場化策略是否適用于自己管轄的區(qū)域。
2、全成本核算
在對私營企業(yè)和政府提供廢物管理服務(wù)的成本進行比較時，必須將所有的成本計算在內(nèi)，既要計入直接成本，又不能放過間接成本。只有在對不同私營企業(yè)的成本進行全面的比較后，才能對市場化后的成本得出準確的估算。許多大型廢物公司都劣跡斑斑，在簽訂廢物管理合同時壓低報價，然后在排擠掉所有的競爭者后，便開始提升管理費用。此類大型公司業(yè)務(wù)覆蓋面極廣，能夠承受某項業(yè)務(wù)短期虧損帶來的問題，從而在消除競爭后，實現(xiàn)對市場的壟斷。一旦某地的政府處理掉了用于廢物管理的車輛和大量設(shè)備，想要再次進入市場就十分困難，因為重新購買設(shè)備的資金投入要原高于購買服務(wù)的投入。
3、想要令市場化成功要滿足哪些要求？
在對廢物管理服務(wù)進行市場時，所需提供的產(chǎn)品和服務(wù)都是十分容易界定的，所以必須制訂出量化的服務(wù)衡量標準。在與私營企業(yè)協(xié)商的過程中，必須在合同中列出所有的要求。
建立起適當?shù)恼深A(yù)水平也十分重要，理想的狀態(tài)是確保收運市場井然有序，既不能因為過度干預(yù)而抑制了競爭，也不能讓小微收運企業(yè)因過度競爭而破產(chǎn)。對規(guī)模較大的城市來說，最有效的途徑為，將轄區(qū)分為數(shù)個區(qū)域，進行分區(qū)競標，讓私營企業(yè)和市政所有的收運企業(yè)（部門）都參與進來，從而既保證了最大程度的競爭，也消除了私營企業(yè)在競標時串通一氣，謀取利益的可能性。
4、必要的保障措施與合同監(jiān)管措施
在美國，廢物收運服務(wù)的市場化已經(jīng)獲得了許多成功，而無一例外的是，在所有成功案例中，政府都進行了適當?shù)谋O(jiān)管，避免居民成為不當市場行為的受害者。如果沒有適當?shù)姆?wù)評價和合同監(jiān)管極致，對廢物管理服務(wù)進行市場化反倒會令管理成本上升。下面列出的是幾點對政府監(jiān)管的建議：
對制定合理的合同來說，應(yīng)當規(guī)定發(fā)生通貨膨脹時的補償措施，使服務(wù)的費用符合當?shù)氐慕?jīng)濟狀況。
在制定合同時，政府可以考慮加入條款，規(guī)定在服務(wù)提供商不能履行合同時，由政府接管廢物管理的運營和相關(guān)的設(shè)備。
政府部門必須雇傭稱職的監(jiān)察和管理人員，對合同進行監(jiān)管。政府必須認識到的一點是，哪怕是有經(jīng)驗的現(xiàn)場督導(dǎo)人員，也不一定能夠成為合格的合同監(jiān)管人員。
招標技術(shù)條款十分重要，所以政府應(yīng)當聽取來自監(jiān)管者、雇員、承包商等多方的意見。
合同應(yīng)當包含明確的違約懲罰條款，讓承包商清楚地認識到，違約的成本將遠高于執(zhí)行合同的成本。
北美固廢聯(lián)盟的執(zhí)行理事約翰·斯金納指出，政府必須對固廢管理服務(wù)負責，但這并不意味著政府必須是服務(wù)產(chǎn)業(yè)的所有者，也不意味著政府必須參與服務(wù)的實際運營。
“市場化的底線是，政府雖然可以將部分、甚至全部的固廢管理服務(wù)的運營工作承包出去，但卻一定不能將監(jiān)管合同的責任轉(zhuǎn)嫁到公眾（接受服務(wù)一方）的身上。在制定固廢管理政策時，最重要是，保護公共健康、保證環(huán)境安全、確保物料和能量的回收?！?nbsp;
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