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近日，環(huán)保部以國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的“HJ”文號，發(fā)布了《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》（2017年21號公告），根據(jù)發(fā)布該指南的“公告”，2017年6月起，《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》即作為一項國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)開始實施。
比起2010年環(huán)保部以部門文件形式發(fā)布的那一版“最佳可行技術(shù)指南”，以標(biāo)準(zhǔn)文號發(fā)布的“可行技術(shù)指南”從形式、內(nèi)容到效用，都有了很大不同，且第一次跟固定污染源管理制度結(jié)合起來了?；痣娦袠I(yè)只是一個開端，隨著固定污染源環(huán)境管理制度改革的推進，造紙、鋼鐵、水泥、石化等等凡是要納入排污許可證管理的行業(yè)，都將有相應(yīng)的污染防治可行技術(shù)指南發(fā)布。
爭議與由來——“可行技術(shù)”與排放標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系
據(jù)“中國排污許可”了解，“可行技術(shù)”，或者說與之類似的歐美國家的“最佳可行技術(shù)”（BAT,BACT等），究竟應(yīng)不應(yīng)該制定，該如何制定，能起到什么樣的作用等等的問題已經(jīng)被環(huán)保專家、行業(yè)專家爭論了多時。
一直到公告發(fā)布，都有一些專家甚至環(huán)保部門內(nèi)部的管理人員對此表示擔(dān)心——由環(huán)保部門來認定“可以支撐排污企業(yè)達標(biāo)的技術(shù)”，并作為標(biāo)準(zhǔn)來推廣，會不會是一種冒險？對環(huán)保部門自身而言，會不會超越了能力及權(quán)限，成了在對各行各業(yè)應(yīng)該采用什么樣的工藝路線進行控制；對企業(yè)而言，會不會被束縛手腳，只能選擇官方認定的技術(shù)？最為關(guān)鍵的是，如果企業(yè)應(yīng)用了經(jīng)“官方認證”能實現(xiàn)達標(biāo)的技術(shù)，但實際運行中又達不了標(biāo)，那這個責(zé)任算誰的？環(huán)保部門在以排污許可證對企業(yè)進行管理的時候，是不是經(jīng)核實企業(yè)采用了指南上的“可行技術(shù)”，并且嚴格按照技術(shù)規(guī)范的要求管理和運行了，就能作為達標(biāo)排放的證據(jù)，證明末端監(jiān)測的排放數(shù)據(jù)是有效的或者有誤的？
“可行技術(shù)跟排放標(biāo)準(zhǔn)之間究竟是什么關(guān)系，作為技術(shù)它是推薦性的還是強制性的，它是為什么服務(wù)的，它在中國環(huán)保法規(guī)管理體系中究竟處于什么位置……這些都得講清楚了，不能混淆不清。不然，可能就會導(dǎo)致二者在實踐中變成‘兩張皮’，給管理造成困惑?！敝袊娏ζ髽I(yè)聯(lián)合會副理事長王志軒說。
根據(jù)歐美的經(jīng)驗，“最佳可行技術(shù)”的確是排污許可證制度不可或缺的組成要件。歐盟的最佳可行技術(shù)（BAT）體系是鼓勵采用的非強制性文件，各成員國都需要以最佳可行技術(shù)參考文件（BREFs）為基礎(chǔ)，構(gòu)建起符合各自具體國情的BAT體系，各國政府也都需要根據(jù)實際情況及BAT技術(shù)針對的不同行業(yè)，分別制定基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)。美國的《清潔水法》規(guī)定，向向公共資源排放廢水必須要獲得排污許可證，不管受納水體水質(zhì)狀況如何，廢水排放之前都必須采取經(jīng)濟可行的最佳處理技術(shù)；美國的《清潔空氣法》區(qū)分了常規(guī)空氣污染物和有毒有害污染物、新源和現(xiàn)有源、達標(biāo)區(qū)和未達標(biāo)區(qū)，分別采用不同的排放控制技術(shù)及排放限制要求。無論是針對空氣污染物還是水污染物的這些控制技術(shù)，都來源于排污許可動態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫中。
這其中有三個要點——首先，歐美的“最佳可行技術(shù)”來源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和證明（比如達到全行業(yè)前5%的工藝路線），排污許可證是獲取完整、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；第二，基于行業(yè)的數(shù)據(jù)及“最佳可行技術(shù)”的實踐證據(jù)，政府再制定出基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)，作為約束行業(yè)排放行為的法規(guī)底線；第三，已經(jīng)列入名單的技術(shù)本身對企業(yè)而言并不是強制性的，但是為了促進污染物的削減，同時促進全行業(yè)排放水平的優(yōu)化，對新增污染源和改造的污染源而言，“最佳可行技術(shù)”對應(yīng)的排放水平則是具有強制性的，排放者可以使用任何技術(shù)手段以達到甚至優(yōu)于“最佳可行技術(shù)”對應(yīng)的排放水平，被實踐證實了的新技術(shù)，可以被納入新的“最佳可行技術(shù)”名單中。
在許可證制度及“最佳可行技術(shù)”體系的支撐下，過去幾十年中，無論美國還是歐洲都實現(xiàn)了工業(yè)污染源污染防治水平的大幅度提升，各類污染物的排放大幅下降。
可是，中國的具體國情與歐美國家又有了很大的不同。最大的難點在于，我們現(xiàn)在缺乏完整可靠的行業(yè)數(shù)據(jù)。改革開放三十多年來，中國的工業(yè)化革命獲取了后發(fā)優(yōu)勢，史無前例的突飛猛進。在吸取西方發(fā)達國家“先污染后治理”歷史教訓(xùn)的過程中，我們建構(gòu)起環(huán)境管理的制度框架并不斷改進；在借鑒歐美技術(shù)經(jīng)驗及開展行業(yè)調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們制定了各項環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并基于排放標(biāo)準(zhǔn)和案例研究開展行業(yè)可行技術(shù)的研究。而如今，我們要改革固定污染源管理的基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有污染源的“一證式”排污許可證。在許可證制度建立并有效運行起來之前，可行技術(shù)這個組成要件更像是一種結(jié)構(gòu)性的預(yù)設(shè)。也就是說，我們是先有了作為法律底線的排放標(biāo)準(zhǔn)，再來尋找和驗證不同情景下能實現(xiàn)達標(biāo)的可行技術(shù)，并以此作為“全過程”管理中證據(jù)鏈條的一環(huán)寫入排污許可證。
“中國特色的可行技術(shù)”并不是一場評優(yōu)選先
“這是有中國特色的可行技術(shù)，”環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負責(zé)人告訴“中國排污許可”：“可行技術(shù)的制定方式是定量與定性相結(jié)合的，是排污許可證的重要技術(shù)支撐。但它并非是政府出面為哪些技術(shù)路線‘站臺’，也不是一場評優(yōu)選先?！?/span>
該負責(zé)人解釋說，可行技術(shù)作為一種技術(shù)指導(dǎo)，對當(dāng)下中國的環(huán)境管理實踐有重要的意義。長期以來，因為缺乏數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐，排放標(biāo)準(zhǔn)究竟是嚴了還是松了，各地反應(yīng)不一，莫衷一是。
另一方面，在以往環(huán)評等固定污染源的行政許可工作中，因為缺乏技術(shù)支撐，一些排放要求究竟有沒有技術(shù)可以達到，大家都并不清楚。比如說，一些企業(yè)為了突破當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境瓶頸限制，提出“高科技”的“低排放”保證，并以此獲得環(huán)評批文，但在實際運行中卻因這樣的技術(shù)路線根本不具備可操作性，導(dǎo)致環(huán)評批復(fù)的要求被束之高閣或者大打折扣，更導(dǎo)致企業(yè)要么關(guān)停，要么整改，要么違規(guī)違法求生存。但是可行技術(shù)體系的建立和完善就能幫助企業(yè)作出判斷，降低被“忽悠”的風(fēng)險，更好的對其投資行為和排放行為負責(zé)。
正因為任何一種“可行技術(shù)”本身并不是環(huán)境管理的要求，并非強制性，達標(biāo)排放的結(jié)果才是環(huán)境管理的要求，所以“有中國特色的可行技術(shù)”是以其運行結(jié)果為判斷依據(jù)，動態(tài)調(diào)整，“可上可下”的。排污單位在申請排污許可證的時候，需要填寫是否采用污染防治可行技術(shù)，填“是”的，排污許可證核發(fā)部門可認為其具有符合國家或地方要求的污染防治設(shè)施或污染物處理能力；但是也可以選擇“否”，企業(yè)只是需要提供自己采用其它技術(shù)路線的實際監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者是成功案例、中試數(shù)據(jù)等作為證據(jù)，也可以被認為是具備達標(biāo)能力而獲得許可證。
許可證是“試金石”，也是“照妖鏡”
對任何企業(yè)來說，因為原料選擇、地理位置、產(chǎn)品特征等等方面的差異，對應(yīng)的技術(shù)路線選擇本身是難以窮盡的，不同的技術(shù)路線也有其適用的范圍。技術(shù)本身也是永遠在在不斷進步的過程中?？尚屑夹g(shù)的名單之所以“可上可下”，是基于這樣一種設(shè)計——待到許可證運行3到5年的周期之后，可行技術(shù)就需要以事實來盤點和調(diào)整。被驗證具備達標(biāo)能力的新的技術(shù)就能“上”，被列入可行技術(shù)的名單之中；而名單之中的被實際運行數(shù)據(jù)證偽的技術(shù)路線，也能“下”，不僅會被剔除掉，還不排除發(fā)現(xiàn)它存在惡意造假“入圍”的可能性，從而追究相關(guān)人員的責(zé)任。
根據(jù)國際經(jīng)驗和當(dāng)前中國排污許可制改革的設(shè)計，許可證“全過程”和“一證式”的管理，將有效促使行業(yè)排放信息和與之對應(yīng)的技術(shù)參數(shù)信息環(huán)環(huán)相扣地趨于完整，并在自行監(jiān)測、臺賬記錄和定期報告制度的支撐下，實現(xiàn)“歸真”和大數(shù)據(jù)集成。這不僅有利于環(huán)保管理擺脫“貓捉老鼠”的舊模式，以可審計的證據(jù)鏈來提高環(huán)境監(jiān)管的效率，更是有利于驗證和發(fā)現(xiàn)可行的污染防治技術(shù)路線，通過統(tǒng)計這些技術(shù)路線的適用范圍、達標(biāo)水平，讓“最佳”的一批技術(shù)以“用數(shù)據(jù)說話”的方式呈現(xiàn)，指導(dǎo)全行業(yè)的清潔化升級。為了實現(xiàn)這一目的，環(huán)保部不僅正在搭建足以支撐動態(tài)的行業(yè)排污信息的大數(shù)據(jù)的平臺，也在研究開發(fā)從大數(shù)據(jù)中“抓取”技術(shù)并進行高效的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析處理的手段。
一個技術(shù)是否“可行”，不僅僅是用科學(xué)理論和實驗室數(shù)據(jù)來論證，更關(guān)鍵的是它是否具有經(jīng)濟性和可操作性，是否能被企業(yè)執(zhí)行到位，監(jiān)管部門是否能有效監(jiān)控。在目前缺乏完整的行業(yè)數(shù)據(jù)做支撐的情況下，可行技術(shù)的制定工作難以盡善盡美。即便是管理基礎(chǔ)相對完善的火電行業(yè)，也有一些尚且存在爭議的技術(shù)路線。比如說，廢水的“零排放”等，在第一輪許可證的發(fā)證工作中已經(jīng)成為了不少業(yè)內(nèi)人士討論的話題。在《火電廠污染防治最佳可行技術(shù)指南（征求意見稿）》中，“廢水零排放技術(shù)”是作為第六章的一個小標(biāo)題出現(xiàn)，然而，中國電力企業(yè)聯(lián)合會提出了意見，指出根據(jù)該協(xié)會的調(diào)研，雖然廢水零排放從技術(shù)上具有可行性，但投資運行成本過高，環(huán)境經(jīng)濟效益差，運行上難度很大（包括濃鹽水中取出的鹽處理的難度大），所以在目前的經(jīng)濟技術(shù)水平下，不宜在技術(shù)指南中提倡火電廠的廢水零排放技術(shù)，并建議弱化這一章節(jié)。中電聯(lián)的建議得到了編制單位的采納，最后正式發(fā)布的《火電廠污染防治可行技術(shù)指南》中，對應(yīng)位置的小標(biāo)題改為了“廢水近零排放技術(shù)”。不過即便如此，這一類技術(shù)路線的經(jīng)濟性、技術(shù)性、適應(yīng)性究竟怎樣，都還需要在許可證的實施階段得到進一步的驗證、反饋，無論是可行技術(shù)體系，還是排污許可證的制度，乃至固定污染源的環(huán)境管理本身，都會在這個過程中不斷獲得調(diào)整、修改和完善。
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