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按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))(下稱“92”號(hào)文)的要求，各省應(yīng)于今年3月31日前完成本地區(qū)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作，目前PPP項(xiàng)目清庫(kù)工作已經(jīng)截至。清庫(kù)工作的開展和規(guī)范文件的密集出臺(tái)，不僅給高速發(fā)展的PPP踩上“急剎車”，也為政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的偽PPP項(xiàng)目“敲上”重重一拳，在此背景下，業(yè)界對(duì)PPP走向更為關(guān)注。
92號(hào)文之后，部委對(duì)PPP未來(lái)的管理持何種看法?目前正在開展的清庫(kù)，其標(biāo)準(zhǔn)是什么?PPP被規(guī)范帶來(lái)何種影響，是否如好事者所說(shuō)的PPP速凍的結(jié)果是逐漸消亡?已參與PPP項(xiàng)目的環(huán)境企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)規(guī)范之下的后PPP時(shí)代?針對(duì)這些問(wèn)題，主辦方E20環(huán)境平臺(tái)特別邀請(qǐng)政府、咨詢公司、企業(yè)三方代表論述，由主持人E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家薛濤對(duì)話財(cái)政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲、北京東方園林環(huán)境股份有限公司副總裁劉旭、中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)副總裁房勇、 中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國(guó)、 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理童玫。
對(duì)話現(xiàn)場(chǎng)：從左到右依次為薛濤、夏穎哲、劉旭、房勇、譚志國(guó)、童玫
92號(hào)文不是對(duì)PPP的叫停，是回歸“初心”
一開場(chǎng)，薛濤指出，92號(hào)文之后，各界對(duì)PPP動(dòng)向有不同的解讀，在我看來(lái)，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。之前所批評(píng)的PPP“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”等三化風(fēng)險(xiǎn)也被高度關(guān)注，這也是92號(hào)文PPP規(guī)范的重點(diǎn)。(相關(guān)閱讀→ E20研究院 薛濤、湯明旺：PPP規(guī)范時(shí)代，做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效是核心)
E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家薛濤
92號(hào)文對(duì)績(jī)效付費(fèi)機(jī)制再次重審，做了一些量化的規(guī)定。比如在“嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)”中提出：“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”將不得入庫(kù)。
財(cái)政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲
通過(guò)專業(yè)的排查審核，將不合格的項(xiàng)目清理出去，并拔高新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，種種規(guī)范措施類似于辦會(huì)，夏穎哲將PPP比喻辦會(huì)，一番有趣開場(chǎng)白引起在座嘉賓的喝彩。他提到，PPP項(xiàng)目執(zhí)行的好不好，類似于辦會(huì)，不僅在乎前期參與的重要嘉賓都有誰(shuí)，更在乎后期還有多少人堅(jiān)持聽會(huì)，PPP項(xiàng)目亦是如此。它們都是以結(jié)果、績(jī)效考核為導(dǎo)向，在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，讓所有的參與方把它當(dāng)作長(zhǎng)久可靠、美好地“婚姻”執(zhí)行，這就是財(cái)政部推PPP工作的一個(gè)初衷。
夏穎哲補(bǔ)充，無(wú)論是去年出臺(tái)50號(hào)文、92號(hào)文、192號(hào)文等規(guī)范政策，還是今年3月底頒布的財(cái)金23號(hào)文，均是用來(lái)考量我們是否做真正的PPP項(xiàng)目——與績(jī)效考核掛起鉤來(lái)、項(xiàng)目參與方能夠做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、讓真正有運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目能夠執(zhí)行下去。
北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司(簡(jiǎn)稱北京金準(zhǔn)咨詢)副總經(jīng)理童玫
“為什么規(guī)范文件會(huì)接踵出臺(tái)，主要因?yàn)镻PP出現(xiàn)走偏、跑偏的現(xiàn)象，對(duì)政策過(guò)分解讀和理解，在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，過(guò)于強(qiáng)調(diào)PPP融資和項(xiàng)目建設(shè)，而忽視運(yùn)營(yíng)和技術(shù)，出現(xiàn)本末倒置現(xiàn)象。PPP首先應(yīng)該是運(yùn)營(yíng)和技術(shù)，項(xiàng)目建設(shè)是為未來(lái)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)的。要關(guān)注水行業(yè)的運(yùn)營(yíng)效果，拿績(jī)效說(shuō)話?！北本┙饻?zhǔn)咨詢副總經(jīng)理童玫指出。
童玫對(duì)92號(hào)文的出臺(tái)持贊同支持意見，她表示，規(guī)范文件出臺(tái)的很及時(shí)，若理解92號(hào)文是對(duì)PPP項(xiàng)目的叫停，絕對(duì)是錯(cuò)了。PPP模式的“魅力”越來(lái)越成為業(yè)內(nèi)共識(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，利用市場(chǎng)化的機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用這是根基;從內(nèi)部管理學(xué)的角度，把專業(yè)的事情交給專業(yè)的人去做，這也是提質(zhì)增效的重要方向，大方向不會(huì)錯(cuò)的。
“92號(hào)文強(qiáng)約束，重點(diǎn)防止將純工程、無(wú)運(yùn)營(yíng)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目包裝成PPP，并及時(shí)清理出庫(kù)，這遏制劣幣驅(qū)逐良幣，堅(jiān)守做真的PPP和真的做PPP倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)起到重要作用，讓更多擁有核心技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的專業(yè)化社會(huì)資本方參與水環(huán)境綜合治理，是PPP回歸本源和初心的關(guān)鍵。”中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)副總裁房勇認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，PPP并未進(jìn)入寒冬，只是正在接受春天到來(lái)前的考驗(yàn)，逐步完善規(guī)范的PPP必將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)副總裁房勇
回想起PPP模式推廣之初，房勇有感而發(fā)說(shuō)到，重溫2014年財(cái)政部財(cái)金【2014】113號(hào)文的解讀，第一句話就是“PPP不僅僅是一種融資方式，是徹底轉(zhuǎn)變政府思想觀念，提升國(guó)家治理能力體制機(jī)制變革的開始，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。但是近年來(lái)很多地方政府未能真正做到，實(shí)際上把PPP當(dāng)成了一種融資工具，造成PPP泛化和異化。
房勇指出，2016~2017年P(guān)PP市場(chǎng)頻現(xiàn)“超低回報(bào)”中標(biāo)，收益率持續(xù)下降，惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。低收益率讓社會(huì)資本方無(wú)法保質(zhì)保量完成工作，甚至出現(xiàn)爛尾工程。希望行業(yè)平臺(tái)組織是否可以通過(guò)市場(chǎng)大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，督促行業(yè)自律，出臺(tái)指導(dǎo)性意見，保障社會(huì)資本方的基本盈利水平。
中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)投資咨詢)副總經(jīng)理譚志國(guó)
針對(duì)PPP領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，中國(guó)投資咨詢副總經(jīng)理譚志國(guó)認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家發(fā)布的規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，市場(chǎng)存在一些過(guò)度解讀、過(guò)度理解的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“過(guò)度執(zhí)行”的行為，這種過(guò)度的解讀對(duì)于PPP的良性發(fā)展有時(shí)候會(huì)是一種傷害。盡管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服務(wù)效率的改善方面，PPP做出的貢獻(xiàn)有目共睹。
“未來(lái)還要繼續(xù)規(guī)范，希望與PPP全生命周期掛起鉤來(lái)，讓業(yè)內(nèi)清晰認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，去評(píng)判哪些項(xiàng)目可以去做、哪些不能做，堅(jiān)決清退打擊政府兜底、違法違規(guī)舉債擔(dān)保等。規(guī)范的目的是培養(yǎng)優(yōu)秀的社會(huì)資本、講信用的政府和有績(jī)效的項(xiàng)目?！毕姆f哲繼續(xù)補(bǔ)充。
PPP規(guī)范之后的變化
根據(jù)今年2月財(cái)政部披露的第四批PPP示范項(xiàng)目名單，亦可窺見一斑。財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，第四批PPP示范項(xiàng)目?jī)H有396個(gè)，不僅數(shù)量較以往相比下降，投資額也同樣出現(xiàn)下降。與之對(duì)應(yīng)的，是民營(yíng)資本參與數(shù)量的提升，達(dá)到143個(gè)，占比達(dá)到58%。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，雖然PPP項(xiàng)目清庫(kù)會(huì)在短期內(nèi)導(dǎo)致項(xiàng)目落地?cái)?shù)量下降，但入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量會(huì)越來(lái)越高，以環(huán)保項(xiàng)目為例，在第四批PPP示范項(xiàng)目中，具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的環(huán)保類項(xiàng)目占比達(dá)到三成，這對(duì)于整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展有利無(wú)害。
譚志國(guó)認(rèn)為，92號(hào)文頒布之后，市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)注大大提升。原來(lái)以工程施工為主的企業(yè)，很多都在做戰(zhàn)略性調(diào)整，去并購(gòu)和整合一些運(yùn)營(yíng)的平臺(tái)，補(bǔ)足運(yùn)營(yíng)的短板。
接著，主持人薛濤拋磚引玉說(shuō)到，在座的都是水環(huán)境ppp項(xiàng)目的佼佼者，如何看待PPP整頓風(fēng)暴?對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)有何影響，企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)?
北京東方園林環(huán)境股份有限公司副總裁劉旭
“東方園林作為環(huán)境領(lǐng)域PPP模式的先行者，啟動(dòng)的較早，項(xiàng)目落地速度也快。2013年公司創(chuàng)新性地將水資源和水環(huán)境引入園林景觀領(lǐng)域，網(wǎng)羅大批水利專家、生態(tài)專家、環(huán)保專家、設(shè)計(jì)大師、規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，圍繞水資源、水環(huán)境，水景觀，獨(dú)創(chuàng)了‘三位一體’綜合治理理念，2014年至今也承接大量‘三位一體’PPP項(xiàng)目?！睎|方園林副總裁劉旭說(shuō)到。
截止到目前為止，東方園林在手的PPP項(xiàng)目訂單已達(dá)到1500億元，累計(jì)中標(biāo)項(xiàng)目約90個(gè)。
“隨著PPP政策不斷變化，公司也在做戰(zhàn)略性調(diào)整。除了傳統(tǒng)的三位一體項(xiàng)目，結(jié)合當(dāng)下全域旅游、鄉(xiāng)村振興和山水林田湖生態(tài)修復(fù)的三大主題，公司也在拓寬新領(lǐng)域PPP業(yè)務(wù)。針對(duì)黑臭水體、水質(zhì)斷面考核的PPP項(xiàng)目，公司著手成立了水環(huán)境技術(shù)中心;針對(duì)全域旅游及自投自建運(yùn)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，公司成立專門的風(fēng)景集團(tuán)，為今后長(zhǎng)期績(jī)效考核和項(xiàng)目落地運(yùn)營(yíng)收益的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保障。”劉旭繼續(xù)補(bǔ)充。
先看中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)的“拿單實(shí)力”，國(guó)家財(cái)政部于2014年、2015年發(fā)布兩批共計(jì)236個(gè)PPP示范項(xiàng)目，水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目共19個(gè)，總投資額304億元，其中中國(guó)水環(huán)境已投資建設(shè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目共6個(gè)，投資額占第一、二批示范的46.2%，位列行業(yè)第一。其承建的貴陽(yáng)南明河項(xiàng)目和大理洱海流域治理項(xiàng)目分別獲財(cái)政部全國(guó)第一批和第二批PPP示范項(xiàng)目。
中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)副總裁房勇透露：近兩年，公司沒(méi)有大規(guī)模擴(kuò)張，水環(huán)境PPP項(xiàng)目承接的速度放緩，由于我們想踏踏實(shí)實(shí)運(yùn)營(yíng)重點(diǎn)區(qū)域的項(xiàng)目，持續(xù)將其運(yùn)營(yíng)成功。PPP規(guī)范以后，對(duì)公司來(lái)說(shuō)，尤其以技術(shù)+資本雙輪驅(qū)動(dòng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)利好。
房勇說(shuō)到，對(duì)于東部南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力雄厚，仍多采用EPC方式進(jìn)行工程建設(shè)，傳統(tǒng)思想仍未轉(zhuǎn)變，很難做運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。實(shí)際操作中“條塊分割”嚴(yán)重，前期設(shè)計(jì)和后期運(yùn)營(yíng)割裂，最后委托運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題找不到終極責(zé)任人。他建議采用DBO(設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng))模式，由社會(huì)資本方承擔(dān)從設(shè)計(jì)建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全周期責(zé)任，按照績(jī)效考核付費(fèi)，為最后的治理結(jié)果負(fù)責(zé)。
未來(lái)我國(guó)環(huán)境的改善，必然需要有核心技術(shù)、有資金、運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)化的環(huán)境公司，這也是92號(hào)文希望扭轉(zhuǎn)的方面。薛濤總結(jié)稱，PPP進(jìn)入規(guī)范的新時(shí)代，對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升;對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向“運(yùn)營(yíng)”或者“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長(zhǎng)流賺合理的、運(yùn)營(yíng)的錢;對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合要求注重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。我非常贊同夏穎哲主任所說(shuō)，規(guī)范的目的是培養(yǎng)優(yōu)秀的社會(huì)資本方、講信用的政府和有績(jī)效的項(xiàng)目!
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