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當(dāng)前我國(guó)需要通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定和完善環(huán)境政策，美國(guó)的環(huán)境政策處于世界領(lǐng)先水平，實(shí)踐證明也比較成功有效。從時(shí)間角度進(jìn)行考察，研究美國(guó)在與中國(guó)同等發(fā)展階段上的環(huán)境政策，不僅更具可比價(jià)值，結(jié)論也更具參考意義。特此推送，好文共賞！
當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染治理對(duì)環(huán)境政策的需求巨大和迫切，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是制定和完善環(huán)境政策成本低廉但富有成效的重要途徑。美國(guó)的環(huán)境政策處于世界領(lǐng)先水平，也被實(shí)踐證明比較成功有效。研究美國(guó)的環(huán)保政策，不僅要研究現(xiàn)在的政策，更要研究美國(guó)在與中國(guó)同等發(fā)展階段上的環(huán)保政策。本文通過(guò)比較中國(guó)與美國(guó)以購(gòu)買力平價(jià)（PPP）為基礎(chǔ)的人均GDP，判定中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。美國(guó)在此階段制定并實(shí)施了比較嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，產(chǎn)生了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果，值得我國(guó)借鑒。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)措施與美國(guó)的相比有領(lǐng)先，但更多是落后，針對(duì)美國(guó)改善環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)需要改進(jìn)環(huán)境政策。
近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持較高速度的增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)是靠犧牲環(huán)境為代價(jià)換取的，導(dǎo)致出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)歷來(lái)看，其在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷過(guò)環(huán)境問(wèn)題十分突出，后來(lái)采取改變發(fā)展方式和加強(qiáng)環(huán)境治理等措施，又回歸到良好的環(huán)境狀態(tài)。這種環(huán)境保護(hù)的歷程說(shuō)明，走工業(yè)化發(fā)展道路的國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中付出一定的環(huán)境代價(jià)，但隨著人類在環(huán)境問(wèn)題上積累的知識(shí)增多，后起的國(guó)家就可以汲取前人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量避免走這段“彎路”。因此，研究和借鑒國(guó)外環(huán)保措施和經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)當(dāng)前開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義?？v觀國(guó)外的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的環(huán)境政策處于世界領(lǐng)先水平，其制定的目標(biāo)是“有效、參與、可持續(xù)、公平、低成本、高效益”，也被實(shí)踐證明比較成功有效。研究美國(guó)的環(huán)保政策，不僅研究現(xiàn)在的政策，更要研究美國(guó)在與中國(guó)同等發(fā)展階段上的環(huán)保政策，為治理我國(guó)當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題提供借鑒。
1、中國(guó)和美國(guó)同等發(fā)展階段劃分
由于全球發(fā)展的大背景和人類認(rèn)識(shí)等發(fā)展階段不同，很難定量確定中國(guó)目前的發(fā)展階段相當(dāng)于美國(guó)的哪個(gè)階段。單單就同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，其劃分可以參考錢納里（Chenery）、庫(kù)茲涅茲（Kuznets）、諾瑟姆（Northam）和霍夫曼（Hoffmann）等人提出的理論和標(biāo)準(zhǔn)。其中常用的標(biāo)準(zhǔn)為錢納里的人均GDP標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)對(duì)兩國(guó)進(jìn)行比較時(shí)，人均GDP沒(méi)有考慮實(shí)際價(jià)格水平。錢納里指出為真實(shí)反映各國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況，采用購(gòu)買力平價(jià)（PPP）的人均GDP進(jìn)行判定。由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有明顯的地域不平衡性特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)，單純用全國(guó)人均GDP（PPP）難以反映發(fā)展階段特征，故文采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局劃分的東部、中部、西部和東北四大地區(qū)的概念。
本文基于世界銀行國(guó)際比較項(xiàng)目（ICP）2011的購(gòu)買力平價(jià)結(jié)果推算，2014年中國(guó)東部、中部、西部和東北四大區(qū)的人均GDP（PPP）分別為20198美元、10659美元、10837美元和15000美元（表1）。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，特別是70年代后，從1970年的人均GDP 5000多美元，增加到1987年的人均GDP 2萬(wàn)多美元。通過(guò)比較中國(guó)與美國(guó)以購(gòu)買力平價(jià)（PPP）為基礎(chǔ)的人均GDP（圖1，表1），可以大致判斷：中國(guó)中西部地區(qū)、東北部地區(qū)、東部地區(qū)分別與美國(guó)20世紀(jì)70年代后期、20世紀(jì)80年代初期和20世紀(jì)80年代后期發(fā)展水平相當(dāng)。
綜上所述，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。
2、美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)
20世紀(jì)70、80年代，美國(guó)以《國(guó)家環(huán)境政策法》為依據(jù)，在1970年設(shè)立美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局專門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步制定并實(shí)施比較嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，產(chǎn)生了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果：污染物排放非升反降，而且降幅較大。
2.1 美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境狀況特征
2.1.1 二氧化硫排放
美國(guó)的SO2排放量峰值出現(xiàn)在1973年，達(dá)到2881萬(wàn)噸。從70年代開(kāi)始，SO2排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤，開(kāi)始呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，到1983年的SO2排放量為2052萬(wàn)噸，十年間減少了28%；到2002年的SO2排放量?jī)H為1392萬(wàn)噸，三十年間減少了51%。
2.1.2 NOx和VOC的排放
美國(guó)在70年代末到80年代，二氧化硫的排放量已經(jīng)開(kāi)始下降，大氣方面的主要污染物是機(jī)動(dòng)車尾氣排放造成的NOx和VOCs引發(fā)的光化學(xué)煙霧污染，汽車尾氣污染甚至占到城市空氣污染物的85%。20世紀(jì)70年代后，NOx和VOCs的排放量呈顯著下降的趨勢(shì)。
2.1.3 水污染物排放
20世紀(jì)70年代美國(guó)水體富營(yíng)養(yǎng)化也非常嚴(yán)重，70年代后期開(kāi)始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。以五大湖為例，1976-1989年，美國(guó)五大湖的總磷負(fù)荷呈總體下降趨勢(shì)。伊利湖從1976年的11000噸/年下降到1989年的8568噸/年；密歇根湖從1979年的7659噸/年，下降到1988年的2907噸/年；蘇必利爾湖從1979年的6619噸/年，下降到1987年的1949噸/年。
2.2 美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)措施
2.2.1 通過(guò)《國(guó)家環(huán)境政策法》推動(dòng)政策環(huán)評(píng)
《國(guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)尼克松政府時(shí)期最重要的環(huán)保立法。該法中要求“對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重要影響的所有重大的聯(lián)邦行動(dòng)”都必須事先提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（environmental impact statements）。該法還指出建立一個(gè)專門的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)這些環(huán)境影響報(bào)告書(shū)做出評(píng)估，并且有權(quán)要求法庭終止那些將對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重后果并且沒(méi)有充分補(bǔ)救措施的行動(dòng)?！秶?guó)家環(huán)境政策法》不但是美國(guó)環(huán)境政策的基本法，而且對(duì)所有涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門起到了約束性作用，直接從根源上要求各部門，特別是工業(yè)和開(kāi)發(fā)部門開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題。
2.2.2 逐步強(qiáng)化和完善環(huán)境保護(hù)法律政策
美國(guó)在70年代后相繼制定或修訂了一系列環(huán)保法案，確定了環(huán)保法律的基本原則和框架，逐漸形成了較完善的環(huán)境政策體系。從法律形成上看，先有《清潔水法》，然后是《清潔空氣法》，再之后形成《超級(jí)基金法》，都?xì)v經(jīng)多次修訂。從管理對(duì)象上看，管理范圍逐漸擴(kuò)大。以大氣污染防治為例，所涉對(duì)象由固定污染源到移動(dòng)污染源包括機(jī)動(dòng)車、船舶等。從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上看，日趨嚴(yán)格。以顆粒物污染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行了四次修訂。
2.2.3 逐漸形成排污許可等核心環(huán)境管理制度
20世紀(jì)70、80年代美國(guó)還形成了重要的環(huán)境管理制度，例如排污許可制度。以水為例，美國(guó)國(guó)家污染物排放消除制度規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會(huì)對(duì)受容納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法。美國(guó)水排污許可制度具有同時(shí)滿足多重標(biāo)準(zhǔn)、以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)、監(jiān)督管理體制采取統(tǒng)一和分級(jí)管理相結(jié)合模式、覆蓋范圍廣、對(duì)不同點(diǎn)源實(shí)施分類管理等特點(diǎn)。其實(shí)施對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，依法監(jiān)管和有效執(zhí)法，實(shí)施一體化環(huán)境管理模式，并最終改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。
2.2.4 將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府
美國(guó)在里根執(zhí)政時(shí)期，實(shí)施環(huán)境聯(lián)邦主義，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府。從環(huán)境執(zhí)法而言，州和地方對(duì)環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任，大多數(shù)控制環(huán)境污染的聯(lián)邦法規(guī)都授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局把執(zhí)法權(quán)委托給經(jīng)審查合格的州環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。州環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的主要職能是：經(jīng)授權(quán)代表聯(lián)邦執(zhí)行聯(lián)邦計(jì)劃和州內(nèi)事務(wù)、自主制定州的法律、監(jiān)督環(huán)境狀況等。
2.2.5 環(huán)境保護(hù)人員和資金投入大大增加
自1970年EPA成立后，其規(guī)模和權(quán)利得到迅速擴(kuò)大，環(huán)境保護(hù)投入也大大增加。EPA的活動(dòng)預(yù)算從1973年的5億美元增加到1981年的13.5億美元。從1970年到1980年，環(huán)境保護(hù)和自然資源項(xiàng)目的開(kāi)支從聯(lián)邦總預(yù)算的1.5%增加到2.4%。其全職雇員則從1971年的7000人增加到1980年的近13000人。除了聯(lián)邦政府預(yù)算之外，美國(guó)充分吸收地方和社會(huì)資本，以確保充裕的環(huán)境保護(hù)資金。
2.2.6 社會(huì)組織和公眾逐漸成為環(huán)境保護(hù)的重要力量
《國(guó)家環(huán)境政策法》第一次以法律的形式確立了“公眾參與”環(huán)境保護(hù)的法律地位。此后，20世紀(jì)70-80年代美國(guó)制定的環(huán)境法律中無(wú)一例外地將“公眾參與”具體細(xì)化到每一個(gè)環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)制定之中，并且授權(quán)任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)的環(huán)境非政府組織（NGO）獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。十大環(huán)保組織的會(huì)員總數(shù)，由1965年還不到50萬(wàn)人增加到1990年的720萬(wàn)人。
2.2.7 借助司法力量強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法
20世紀(jì)70-80年代美國(guó)開(kāi)始使用司法手段確保環(huán)境法律和政策有效執(zhí)行。例如，為確保固定污染源廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)有效執(zhí)行，EPA有權(quán)向違反標(biāo)準(zhǔn)者發(fā)出終止令，并且把問(wèn)題提交司法部進(jìn)行起訴。對(duì)于違反空氣質(zhì)量和廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的行為將處以每天25000美元的罰款或1年監(jiān)禁，對(duì)第二次違反標(biāo)準(zhǔn)者將處以每天50000美元的罰款或2年監(jiān)禁。市民也有權(quán)對(duì)污染者和違反標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)提出訴訟。
2.2.8 加強(qiáng)信息技術(shù)的應(yīng)用
美國(guó)是較早將信息技術(shù)應(yīng)用在環(huán)保上的國(guó)家。20世紀(jì)80年代，紐約州在哈德森河的全程都安裝了傳感器，這些傳感器把水的各種數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞到后臺(tái)的計(jì)算中心區(qū)。生成數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)。在這個(gè)系統(tǒng)中，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河流的變化狀況，從而保證在實(shí)際的治理效果。
2.3 美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)措施
美國(guó)在中國(guó)同等發(fā)展階段時(shí)除了采取直接的環(huán)境政策以外，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)環(huán)境治理的影響和意義也非常大。
2.3.1實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略
從20世紀(jì)60年代末到70年代末，美國(guó)污染密集型產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力隨著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高而逐步喪失。很多耗費(fèi)資源和排放污染的企業(yè)都轉(zhuǎn)移到海外，留下來(lái)的廠房等改為服務(wù)業(yè)場(chǎng)所，同時(shí)，貿(mào)易模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，美國(guó)開(kāi)始進(jìn)口污染密集型的商品。Low和Yeats（1992）研究了美國(guó)和東南亞國(guó)家在1965-1988 年的貿(mào)易類型，發(fā)現(xiàn)污染密集型產(chǎn)品在世界貿(mào)易的比重從19%下降到16%，美國(guó)污染型產(chǎn)品的出口比由21%下降到14%；與此同時(shí)，東南亞國(guó)家污染產(chǎn)品的出口則從3.4%上升到 8.4%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明在此期間，美國(guó)存在大規(guī)模高耗能高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況。
2.3.2 降低化石能源消費(fèi)總量和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)
由圖1可知，當(dāng)人均GDP低于5000-6000美元時(shí)，能源消費(fèi)呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)；當(dāng)人均GDP進(jìn)入5000至10000美元區(qū)間時(shí)，能源消費(fèi)出現(xiàn)快速線性增長(zhǎng)；1979年后，當(dāng)人均GDP進(jìn)入10000美元至15000美元區(qū)間時(shí)，能源消費(fèi)總量出現(xiàn)下降趨勢(shì)；而當(dāng)GDP超過(guò)15000美元之后，能源消費(fèi)總量也開(kāi)始呈現(xiàn)逐漸緩慢上升的趨勢(shì)。從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，1949-1993年間，煤炭占能源消耗的比例顯著下降。圖2所示，美國(guó)能源結(jié)構(gòu)與人均GDP呈現(xiàn)相反的變化趨勢(shì)。1949-1971年間，煤炭占能源消耗的比例由37%降到16%，但人均GDP卻從1791美元增加到5624美元。1981-1993年，人均GDP超過(guò)13993美元，煤炭占能源消耗的比例也穩(wěn)定在20-22%之間。
能源總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的主要原因與20世紀(jì)70年代發(fā)生的石油危機(jī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等密切相關(guān)。煤炭一度是高耗能重工業(yè)的能源“主角”，隨著美國(guó)產(chǎn)業(yè)步入技術(shù)密集型階段后，高耗能重產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移煤炭需求量下降。隨著交通運(yùn)輸業(yè)的興起，石油成為超越煤炭的能源“支柱”。此后，冶金工業(yè)與基礎(chǔ)化工業(yè)的進(jìn)步又拉動(dòng)天然氣管道的修建浪潮。
3、中國(guó)與美國(guó)同等發(fā)展階段的環(huán)境措施對(duì)比分析
通過(guò)對(duì)比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中國(guó)和美國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策，中國(guó)的環(huán)境政策與美國(guó)相比有超前的內(nèi)容，具體表現(xiàn)在：中國(guó)的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志強(qiáng)于美國(guó)；中國(guó)的環(huán)境管理體制構(gòu)建早于美國(guó)；中國(guó)的部分環(huán)境法律早于同階段的美國(guó)；中國(guó)的部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于同階段的美國(guó)；中國(guó)履行國(guó)際環(huán)境責(zé)任強(qiáng)于美國(guó)。但是，總體而言，中國(guó)的環(huán)境措施在很多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)。
3.1 中國(guó)的移動(dòng)源控制等環(huán)境政策落后美國(guó)
面對(duì)機(jī)動(dòng)車飛速發(fā)展，中國(guó)在移動(dòng)源控制方面落后于美國(guó)同時(shí)期的政策。美國(guó)1965年頒布《機(jī)動(dòng)車污染控制法》，建立新機(jī)動(dòng)車聯(lián)邦排放標(biāo)準(zhǔn)，并于1966年開(kāi)始實(shí)施。1970年《清潔空氣法》中有很多專門機(jī)動(dòng)車規(guī)定，指出“機(jī)動(dòng)車排放物對(duì)空氣污染有重要影響，需要采取措施控制機(jī)動(dòng)車污染”，明確了機(jī)動(dòng)車污染防治的法律地位。而我國(guó)的機(jī)動(dòng)車污染控制到2015年新《大氣污染防治法》才有所規(guī)定，2000年版的少有涉及。
3.2 中國(guó)多數(shù)環(huán)境政策不如美國(guó)具有可操作性
中國(guó)大多數(shù)環(huán)境政策只是原則性規(guī)定，缺乏可操作性，美國(guó)的環(huán)境政策都有詳細(xì)的指南或技術(shù)導(dǎo)則。例如，為落實(shí)許可證要求，EPA制定了國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)指南，為企業(yè)許可證編寫提供參考。而盡管中國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，但是目前仍然缺乏國(guó)家層面的《排污許可證條例》，也沒(méi)有統(tǒng)一的排污許可證管理辦法或核算技術(shù)指南。由此，地方工作缺乏統(tǒng)一規(guī)范和精細(xì)化技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致操作困難。
3.3 中國(guó)有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高致使流于形式
美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定都要有最佳范例，也就是說(shuō)存在技術(shù)基礎(chǔ)，只要企業(yè)愿意投入或?qū)嵤┚鸵欢軌驅(qū)崿F(xiàn)。而中國(guó)有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，所有企業(yè)無(wú)論如何都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際發(fā)展階段所能承受的壓力，因此，也就沒(méi)有動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)，只得聽(tīng)之任之或數(shù)據(jù)造假。最終使得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
3.4 中國(guó)缺乏美國(guó)的相關(guān)環(huán)境政策
目前中國(guó)仍缺乏一些相關(guān)的環(huán)境政策，導(dǎo)致污染事件頻頻發(fā)生卻沒(méi)有相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。以地下水為例，迄今為止，我國(guó)尚未制定控制地下灌注行為的法律法規(guī)，也沒(méi)有明確的部門對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。但是，EPA于1979年6月和1980年5月頒布了地下灌注控制項(xiàng)目的基本原則和目的聲明，第一次討論了灌注井的分類，調(diào)查了污染物進(jìn)入地下飲用水源的主要途徑，提出了開(kāi)展監(jiān)測(cè)和報(bào)告的綱領(lǐng)性要求，明確了制定地下灌注控制規(guī)章的技術(shù)原因；1980年，EPA頒布了《聯(lián)邦地下灌注控制規(guī)章》，定義了5類灌注井并設(shè)定了州獲得地下灌注控制項(xiàng)目主要執(zhí)行權(quán)需要達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地下灌注實(shí)施監(jiān)管，最終達(dá)到保護(hù)地下飲用水源的目的。
3.5 中國(guó)缺乏對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析
為確保環(huán)境政策不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重要影響，里根政府時(shí)期即開(kāi)始對(duì)美國(guó)的環(huán)境政策進(jìn)行成本-效益分析。EPA于1983年發(fā)布《監(jiān)管影響分析操作指南》，之后幾經(jīng)修訂。美國(guó)在頒布重大環(huán)境法律和政策之前，都必須開(kāi)展相關(guān)經(jīng)濟(jì)分析，闡明政策實(shí)施的成本和效益及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分配的影響，政府和國(guó)會(huì)依據(jù)經(jīng)濟(jì)分析的結(jié)果才能做出相關(guān)決策。
3.6 中國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)及公眾參與與美國(guó)仍有差距
美國(guó)過(guò)去30年的經(jīng)驗(yàn)表明信息公開(kāi)是一種非常有效的環(huán)境保護(hù)方法，能夠確保環(huán)保的整體穩(wěn)定。為確保信息公開(kāi)，EPA除了設(shè)置專門環(huán)境信息辦公室以外，各州環(huán)保局的污染物/有害物質(zhì)數(shù)據(jù)庫(kù)與EPA、各州之間都是數(shù)據(jù)分享的。這些數(shù)據(jù)最后也可以被公眾獲得（免于公開(kāi)的信息除外）。在美國(guó)，每位公民（包括非美國(guó)公民）、每個(gè)組織都可以向政府尋求信息。
4、結(jié)論與建議
根據(jù)分析，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)70、80年代相當(dāng)。此階段，雖然美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是污染物排放非升反降，而且降幅較大。中國(guó)的環(huán)境政策與美國(guó)的相比有超前內(nèi)容，當(dāng)然也有明顯的不足。針對(duì)以上美國(guó)環(huán)保政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國(guó)既要?jiǎng)?chuàng)新也要借力，既要瞻前也要顧后，具體從以下方面改進(jìn)環(huán)保政策：
4.1 全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型
全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型就是要在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。在生產(chǎn)方面，結(jié)合“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施，加快從制造大國(guó)轉(zhuǎn)向制造強(qiáng)國(guó)，改造和“綠化”傳統(tǒng)制造業(yè)，逐步合理降低高污染高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，促進(jìn)節(jié)能減排；培育低污染低能耗的新型產(chǎn)業(yè)。在消費(fèi)方面，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，加強(qiáng)綠色交通、綠色印刷、綠色建筑等；企業(yè)層面推廣綠色生態(tài)設(shè)計(jì)、完善包裝回收等；消費(fèi)者要提高綠色消費(fèi)意識(shí)。在流通方面，實(shí)施綠色運(yùn)輸車輛及貨船的綠色認(rèn)證制度。
4.2 通過(guò)與其他國(guó)家開(kāi)展產(chǎn)能合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)
我國(guó)應(yīng)抓住深化對(duì)外開(kāi)放，“一帶一路”及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，與其他國(guó)家開(kāi)展產(chǎn)能合作。一是，將化工、焦炭、水泥、冶金等高污染行業(yè)生產(chǎn)逐漸向原材料產(chǎn)地轉(zhuǎn)移，在原料地投資建廠，就地生產(chǎn)，然后進(jìn)口成品到國(guó)內(nèi)，減少生產(chǎn)過(guò)程和流通過(guò)程污染。二是，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提高生產(chǎn)技術(shù)水平和污染治理水平。三是，為保護(hù)投資者利益和維護(hù)國(guó)際環(huán)境形象，注重在自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立環(huán)境條款和單獨(dú)環(huán)境章節(jié)。
4.3 因地制宜，對(duì)不同發(fā)展水平的對(duì)象實(shí)行不同的環(huán)保政策
在現(xiàn)有環(huán)境法律和政策體系的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策，環(huán)境政策要充分體現(xiàn)地域差異。一是，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)實(shí)施差別化的政策，對(duì)東部地區(qū)嚴(yán)格控制污染物排放水平，采取比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，制定比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)期超前的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；而對(duì)于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在制定地方行政法規(guī)時(shí)應(yīng)該充分考慮“生態(tài)紅線”，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和草原、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展；二是，從時(shí)間上有所區(qū)別，東部地區(qū)可以先實(shí)行某項(xiàng)政策，待西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了再緩期實(shí)施，時(shí)間差距可以有5-10年；三是，制定詳細(xì)的實(shí)施指南及導(dǎo)則，避免“一刀切”，保障差異性環(huán)保政策的落實(shí)。
4.4 科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)，明晰責(zé)任
基于十八屆五中全會(huì)關(guān)于“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的要求，科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)。首先，加強(qiáng)戰(zhàn)略和政策研究，搞好頂層設(shè)計(jì)，研究制定符合中國(guó)特征的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。其次，將外部性作為劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)的重要原則，例如跨行政區(qū)域空氣污染問(wèn)題由中央環(huán)保部門重點(diǎn)協(xié)調(diào)，而固廢處置等由中央制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，主要由各地管理。
4.5 將大數(shù)據(jù)等新型科技成果引入到環(huán)境保護(hù)中，提高環(huán)境保護(hù)能力
環(huán)保大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以及時(shí)提供和收集關(guān)于各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的信息，通過(guò)傳輸?shù)竭_(dá)中心數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，直接指導(dǎo)下一步環(huán)境治理方案的制定，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)環(huán)境治理效果，動(dòng)態(tài)更新治理方案。目前，中國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，首先在有條件的地方的某條河流進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推廣到城市；城市之間相互推廣；逐步從城市推廣到農(nóng)村；由點(diǎn)到面分級(jí)推廣。
4.6 重視和學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)不僅要學(xué)習(xí)美國(guó)同等發(fā)展階段的環(huán)境保護(hù)政策，同時(shí)也要超前看，學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策，具體包括：一是，重視環(huán)境正義和環(huán)境公正，設(shè)立中央層面跨部門環(huán)境公正工作組；二是，重視環(huán)境政策的規(guī)范化和效率化，重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的最佳范例，制定詳細(xì)的環(huán)境政策技術(shù)指南，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)政策的分析等；三是，重視環(huán)境安全，逐步將環(huán)境安全納入外交和防務(wù)政策體系。
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