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2018年上半年，沈陽市在2個月內(nèi)集中將9個主城區(qū)的道路清掃保潔和垃圾收運業(yè)務分成19個標段推向市場，最終共有12家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標并入駐沈陽市各區(qū)開展環(huán)衛(wèi)服務，這是沈陽市邁出環(huán)衛(wèi)市場化改革第一步，值得肯定，但同時，縱觀沈陽市政府環(huán)衛(wèi)市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環(huán)衛(wèi)市場化改革認識上仍存在若干誤區(qū)。本文將對此進行淺議，供業(yè)界參考。
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來源：中國固廢網(wǎng) 作者：金萍
2018年上半年，沈陽市在2個月內(nèi)集中將9個主城區(qū)的道路清掃保潔和垃圾收運業(yè)務分成19個標段推向市場，實行公開招標，最終共有12家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標并入駐沈陽市各區(qū)開展環(huán)衛(wèi)服務，這一標志性事件在行業(yè)內(nèi)掀起了熱議。無疑，沈陽市大力推行環(huán)衛(wèi)市場化改革的方向是完全正確的，符合黨的十九大精神和公共服務領域改革的發(fā)展趨勢的。通過邁出市場化改革第一步，沈陽市初步實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)公共服務領域的管干分離，改革效果如何？是否能有效提升全市環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量和效率？最終還有待時間檢驗。但縱觀沈陽市政府環(huán)衛(wèi)市場化改革過程，反映出當前我國眾多城市管理者對環(huán)衛(wèi)市場化改革認識上仍存在若干誤區(qū)。
一、環(huán)衛(wèi)市場化決不能碎片化管理
沈陽市本次推行環(huán)衛(wèi)市場化改革，將9個主城區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務分割成了19個標段，每個區(qū)平均分成了2-3個標段，要求投標人兼投不兼中。通過公開招標，最終有12家環(huán)衛(wèi)專業(yè)企業(yè)中標，每家企業(yè)中標數(shù)1-3個標段不等，在其他城市如合肥市，也采取過這種把一個區(qū)分成多個標段進行招標的做法。政府這種做法，其目的莫過于引入市場競爭機制，通過企業(yè)間的競爭，一方面降低政府支出，另一方面牽制運營主體。表面看來這種做法很有道理，但環(huán)衛(wèi)服務屬于公共服務，一個區(qū)域內(nèi)的環(huán)衛(wèi)市場出現(xiàn)過度競爭和碎片化，沒有一個對全域環(huán)境質(zhì)量負總責的運營主體，并不利于區(qū)域環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。
本質(zhì)上講，環(huán)衛(wèi)事業(yè)的“社會保障”職能和準公共產(chǎn)品屬性，決定了其天然具有壟斷競爭性。之所以壟斷，是因為公共服務領域的社會保障作用；之所以競爭，是因為需更好地發(fā)揮市場機制的決定性作用。如果一個城市一下子撒開引進十多家服務主體，把一個原本應該壟斷競爭的市場，變成了完全競爭的碎片化市場，必然造成公共性失衡，違背環(huán)衛(wèi)服務的整體性，從“政府失靈”轉變?yōu)椤笆袌鍪ъ`”，極有可能出現(xiàn)惡性競爭帶來的“窩里斗”、不作為帶來的標準下降等一系列問題，不利于城市運營穩(wěn)定，也難以實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)化集約化發(fā)展，反而降低了市場配置資源的效率，給城市服務穩(wěn)定運營埋下隱患。
另外，市場化決不等同于碎片化。市場化是基于契約精神的付費機制，而不以服務主體的多寡論英雄，公共服務領域市場化的目的，一定是提升質(zhì)量和效率，前提必須保證其社會公益性，不能認為市場主體越多，市場化程度就越高?？v觀世界上先進的國際大都市，無論是倫敦、巴黎，還是紐約、東京，基本都遵循城市環(huán)衛(wèi)服務規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律，選擇一到兩家環(huán)衛(wèi)主體企業(yè)提供整個城市的環(huán)境綜合服務，實現(xiàn)了一張固廢物流網(wǎng)下的環(huán)衛(wèi)全產(chǎn)業(yè)鏈管理，造就了美國固廢、法國威立雅公司等規(guī)模實力超強的世界級環(huán)衛(wèi)企業(yè)。
二、要以全覆蓋、一體化服務理念進行城市環(huán)境治理體系設計
沈陽市此次推進環(huán)衛(wèi)市場化改革，實際上只是將主城區(qū)的道路清掃保潔、公廁維護和垃圾收運等前端環(huán)衛(wèi)業(yè)務推向市場，并沒有涉及垃圾末端處置環(huán)節(jié)，也未涵蓋垃圾分類、綠化管養(yǎng)、廢舊物資回收利用及其他城市固廢處理等業(yè)務。這種不從環(huán)衛(wèi)全產(chǎn)業(yè)鏈角度去全面考慮區(qū)域環(huán)境治理體系的做法，不僅容易造成多個運營主體業(yè)務對接上的責任不清、界限不明問題，也不利于政府對全市環(huán)境綜合服務的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。
由于我國政策法規(guī)對垃圾的狹義定義，政府長期以來監(jiān)管和重點治理的只是生活垃圾，而國際上通行的垃圾概念，是對城市所有固廢的統(tǒng)稱，不僅僅指狹義上的生活垃圾，還包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等其他固廢，而且還會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而不斷發(fā)展。在我國的絕大多數(shù)城市，上述廣義范圍內(nèi)的垃圾分屬不同部門管理，長期處于多頭管理的狀態(tài)，使得遠超生活垃圾總量的其他固廢并未得到有效管控。當前大部分城市里生活垃圾網(wǎng)絡已比較完善，但廢舊物資等其他固廢長期完全由市場來調(diào)節(jié)，市場處于失序狀態(tài)，涵蓋生活垃圾和廢舊物資等其他固廢的統(tǒng)一收運網(wǎng)絡沒有建立起來。
北京市在《生活垃圾管理條例》中早已明確了大垃圾的概念，并于2017年將再生資源與生活垃圾納入一個部門管理，是對環(huán)境治理體系的一次重要變革，有利于解決多頭管理問題，推動“兩網(wǎng)”甚至“多網(wǎng)”融合，實現(xiàn)對城市固廢的齊收共管，目前已取得初步成效。其他城市也應拓展垃圾的概念和內(nèi)涵，盡快推進固廢管理體制改革，構建多網(wǎng)融合的垃圾收運和處置體系，實現(xiàn)對城市固廢的齊收共管、協(xié)同處置。
三、環(huán)衛(wèi)服務的目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務一體化、均等化
在大部分城市推進環(huán)衛(wèi)市場化改革中，主要推向市場的是城市環(huán)衛(wèi)服務而沒有覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)，此次沈陽市環(huán)衛(wèi)市場化改革也不例外。環(huán)境衛(wèi)生是一個整體概念，“行政有區(qū)劃、環(huán)境無界限”，環(huán)境衛(wèi)生具有很強的公共屬性，代表著公共訴求，會打破行政區(qū)域的邊界。農(nóng)村同城市一樣，對美好生活環(huán)境的向往，是廣大人民的共同需要，城市管理者應以實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化和均等化服務為應盡的責任。
只重視和提升城市環(huán)衛(wèi)服務質(zhì)量和水平，忽視農(nóng)村地區(qū)人民對美好生活環(huán)境的向往，也有損城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性，將加劇城鄉(xiāng)環(huán)境治理的“二元結構”。從城市發(fā)展的規(guī)律來看，資源的持續(xù)匱乏和“大城市病”的蔓延，會出現(xiàn)一部分城市居民的“返鄉(xiāng)潮”。這也就要求我們，必須盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務一體化和均等化，打破“二元結構”，滿足廣大群眾對農(nóng)村環(huán)境治理的更高訴求。均等化不僅要實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量和標準的統(tǒng)一，更要實現(xiàn)城鄉(xiāng)固廢收運、處理的全覆蓋，打造覆蓋城鄉(xiāng)的全口徑固廢收運處理體系。
四、要堅持以資源化為核心的垃圾減量化和無害化
本次沈陽市環(huán)衛(wèi)市場化改革并未涉及到垃圾末端處置環(huán)節(jié)，也未提及垃圾的資源化利用內(nèi)容。長期以來，我們的政府在垃圾減量化、無害化和資源化之間游離，一般邏輯是：解決城市垃圾問題只能依靠財政支出，是消耗公共財政的業(yè)務，從降成本的角度出發(fā)，減量化是自然選擇；從保護環(huán)境的角度出發(fā)，無害化是必然選擇。因此政府的整個制度設計和激勵政策都是圍繞實現(xiàn)垃圾減量化和無害化進行的，政府按照清運或垃圾處理量向服務機構支付費用，任何單位也就沒有積極性去落實減量化、資源化，相比歐洲發(fā)達國家，我們的垃圾資源化方面做的還遠遠不夠。
隨著我國人口持續(xù)增長以及自然礦藏的減少，城市固廢的資源化越來越具有戰(zhàn)略性意義。如果不能有效回收各種礦產(chǎn)資源，就不得不依賴大量進口。比如造紙業(yè)，廢舊紙張主要依賴進口，而廢舊紙張又被美國等少數(shù)國家壟斷，定價權在他人手上，使得我國造紙企業(yè)利潤率普遍偏低。筆者認為應樹立以資源化為核心的減量化和無害化，即堅持以資源化為主線、無害化為底線，帶動減量化的實現(xiàn)，通過頂層設計，科學規(guī)劃建設垃圾處理設施，在保護環(huán)境的同時，讓資源得到充分利用。
五、低價招標只會導致項目不可持續(xù)、質(zhì)量低下
最初，沈陽市皇姑區(qū)在環(huán)衛(wèi)市場化公開招標中，明確提出采用最低評標價法進行評標，報價最低者中標，導致棄標不履約的事件出現(xiàn)，皇姑區(qū)政府不得不重新變更服務提供商。俗話說“一分錢一分貨”，沒有合理的價格就不可能有高標準高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務，環(huán)衛(wèi)服務具有的公益性質(zhì)，本身就是一個低利潤的行業(yè)，現(xiàn)實中已有眾多實例證明了最低價中標給城市公共服務事業(yè)健康發(fā)展所帶來的危害。
在我國現(xiàn)行招投標管理制度中，《招標投標法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》都不鼓勵最低價中標這種做法，并明確對低價中標做出了限定。單以價格高低論英雄，顯然有損市場競爭的公平性，容易造成市場秩序混亂，無法充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。企業(yè)的本質(zhì)是逐利的，低價中標也就意味著在同等服務內(nèi)容下收益的縮水，低價中標會倒逼中標企業(yè)降低標準、降低質(zhì)量。中標企業(yè)由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，可能會通過減少作業(yè)頻次、加大作業(yè)強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”或會成為這些企業(yè)的常態(tài)，最終體現(xiàn)在作業(yè)標準、服務質(zhì)量的下降上。
另外，低價中標還會造成業(yè)主和企業(yè)“兩敗俱傷”的局面。政府選擇低價中標，是為了減少財政支出，希望用最少的錢干最好的活，但企業(yè)不是公益機構，企業(yè)只有生存下來，并且看到可預期的紅利，才有動力去做好服務、滿足需求。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的現(xiàn)象出現(xiàn)，從環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，也必然導致“劣幣驅(qū)逐良幣”，擾亂行業(yè)正常秩序，影響環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
六、市場化改革不是甩歷史包袱，要遵循公平原則
將政府原有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)出售給中標單位或作價與中標單位成立項目公司，這是很多政府在推進環(huán)衛(wèi)市場化時的普遍做法。本次沈陽市各區(qū)在公開招標中，將原有環(huán)衛(wèi)車輛設備進行高價出售給中標單位作為中標的前提條件，甚至有個別區(qū)溢價出售資產(chǎn)作為加分條件，出價越高的評標時得分越高。此外，沈陽市政府此次在對原有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估時，是以評估人人為認為的資產(chǎn)新舊程度進行評估，而不是以市場公允價值來評估，使得大量價值不高但成新度較高的車輛設備評估值比市場公允價值高出很多。
會計準則為了規(guī)范企業(yè)會計算法，對各類資產(chǎn)的折舊年限做了明確界定，規(guī)定了資產(chǎn)折舊的合理區(qū)間。資產(chǎn)溢價出售，也就是中標單位花更多的錢買到了實際價值不符的資產(chǎn)，提高了中標單位的投入。俗話說“羊毛出在羊身上”，轉嫁到中標單位的“多余投資”，中標單位會用各種方式和理由從政府手中要回，從長期來說，這種做法政府并不能從中得到好處，反而會降低政府的格局和信譽。同時，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的資產(chǎn)設備具有一定的特殊性，作業(yè)質(zhì)量如何，高度依賴資產(chǎn)設備的使用性能，如果企業(yè)既花了錢，又不能達到預期的作業(yè)效果，為了預期利潤，必然通過偷工減料、降低作業(yè)質(zhì)量來降低成本，導致作業(yè)效果大打折扣。
七、要引導環(huán)衛(wèi)專業(yè)企業(yè)走技術密集型道路
沈陽市本次推進環(huán)衛(wèi)市場化改革公開招標環(huán)衛(wèi)服務單位，普遍對投標企業(yè)的行業(yè)資質(zhì)、技術能力要求沒有特別設置門檻，反而是對投標企業(yè)的資產(chǎn)、資金狀況做了限定。在很多城市管理者和市民的認識中，環(huán)衛(wèi)就是掃馬路、看廁所、拉垃圾、埋垃圾，只要有人有車有設備，誰都能干，誰都能干好，沒有什么技術含量可言?？梢哉f這是長期以來社會上對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的一種偏見，如今的環(huán)衛(wèi)體系早已成為一個城市代謝系統(tǒng)的重要組成部分，直接關系到城市的運營安全，業(yè)務也涵蓋到了清掃保潔、固廢收運、分選轉運、固廢處理以及資源化綜合利用等所有的環(huán)境綜合服務，已經(jīng)成為我國綠色化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，而不僅僅只是掃大街拉垃圾這種簡單的業(yè)務。
即使是掃馬路也有大學問，現(xiàn)在早已不是“一把掃帚掃遍天下”的時代了，要真正干好道路清掃保潔，環(huán)衛(wèi)企業(yè)不但要研究不同城市的路況條件、交通情況、居民生活習慣、不同季節(jié)的氣候特性等要素，還要深刻把握城市的運轉規(guī)律，根據(jù)每個城市的特點，配置針對性的人機組合道路作業(yè)工藝，再選擇合適的道路清掃車輛、設備，輔以合理的人工保潔作業(yè)，方能真正掃好馬路，達到道路的深層保潔。
隨著科技進步，新技術新設備的應用，環(huán)衛(wèi)企業(yè)已越來越向技術密集型企業(yè)轉變。智慧環(huán)衛(wèi)已成為智慧城市的重要組成部分，現(xiàn)在某些企業(yè)已經(jīng)研制無人駕駛環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛并進行測試，可以想象不遠的將來，社區(qū)保潔、廣場保潔、主要道路的環(huán)衛(wèi)作業(yè)主要就靠機器人來實現(xiàn)，垃圾的收運和轉運可能就是一個現(xiàn)代化的物流體系，垃圾處理和資源化利用技術則大量融入自動化技術，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)將越來越往高技術方向發(fā)展。
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，環(huán)衛(wèi)市場化改革還將持續(xù)推進，各級城市管理者需要不斷加深對環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和城市運轉規(guī)律的認識，正確理解環(huán)衛(wèi)市場化改革的本意和內(nèi)涵。我們唯有在環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和城市運轉規(guī)律的結合點上久久為功，加大環(huán)衛(wèi)服務供給側結構性改革，不斷提升環(huán)衛(wèi)服務有效供給，才能實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。
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