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隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、城市化進程的加快，城市垃圾急劇增加，如何科學(xué)有效地處理城市垃圾已成為各國普遍關(guān)注的難題。2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào)，要普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。湖南省委書記杜家毫在湖南省十二屆人代會上提出要著力縮小湖南在垃圾處理等“微建設(shè)”方面的差距，表明了對城市精細化管理的重視。近年來，株洲市不斷探索，在垃圾處理監(jiān)管體制上形成了“株洲模式”，以精細化管理推動城市“微建設(shè)”，走出了一條可復(fù)制、可推廣的新路。
一、主要做法：垃圾處理“全流程”管理
株洲市實施從垃圾產(chǎn)生、清掃、運輸、處理處置的全流程管理，目前城區(qū)生活垃圾清運量100%，基本實現(xiàn)密閉化收轉(zhuǎn)運，生活垃圾無害化處理率從85%提高到100%，為城市正常運轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的社會公共基礎(chǔ)服務(wù)。
1.垃圾處理“分類化”。 近年株洲不斷推進垃圾分類處理，先后建成了醫(yī)療廢棄物處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠，并動工建設(shè)了餐廚廢棄物處理項目，啟動了建筑垃圾綜合利用項目，加快構(gòu)建垃圾分類收集、分類處理新格局。
2.垃圾清運“不過夜”。據(jù)介紹，株洲市生活垃圾每天分上午、下午、夜間3次收集，送到轉(zhuǎn)運站的垃圾必須當(dāng)天運出，做到日產(chǎn)日清。目前，株洲市共有78個垃圾處理中轉(zhuǎn)站，負責(zé)收集內(nèi)5區(qū)的生活垃圾。一天之內(nèi)，5區(qū)共清運200多車垃圾，1000多噸垃圾被運送到株洲唯一的垃圾填埋場南郊垃圾處理場。在此基礎(chǔ)上，株洲進一步探索垃圾“直運直收”的“升級版”新模式，即垃圾不再經(jīng)過中轉(zhuǎn)，直接由全封閉的壓縮車運往垃圾處理場，目前已在試行。
3.垃圾轉(zhuǎn)運“全密閉”。垃圾的轉(zhuǎn)運是很多城市面臨的難題，生活垃圾如果露天堆放、轉(zhuǎn)運，不僅造成環(huán)衛(wèi)工人的重復(fù)勞動，還易造成二次污染。株洲垃圾運輸采取密閉方式，在壓縮、貯存和卸裝等作業(yè)過程中始終處于封閉狀態(tài)，沒有垃圾脫落和污水外溢現(xiàn)象，對環(huán)境污染小，有效提高了市區(qū)生活垃圾儲運的技術(shù)水平。此外，運輸階段利用數(shù)字城管GPS系統(tǒng)對運輸車輛作業(yè)監(jiān)管，運用網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)城區(qū)垃圾100%清運率。
4.垃圾場檢測“標(biāo)準化”。目前，進入株洲南郊垃圾場的垃圾需經(jīng)過嚴格檢查，建筑垃圾或者醫(yī)療垃圾會被“拒之門外”；南郊垃圾場實行分區(qū)域單元逐層填埋作業(yè)；垃圾場還將定期噴藥，并詳細地記錄在冊。工作人員還定期對地下水、地表水和滲漏水進行檢測，確保各指標(biāo)達標(biāo)。
5.垃圾“變廢為寶”。株洲生活垃圾焚燒發(fā)電項目2014年投入使用，采用國際上最為先進的機械爐排風(fēng)燒錄垃圾焚燒工藝，煙氣排放達到歐盟標(biāo)準，每小時可發(fā)電1.65萬千瓦時，扣除自用可上網(wǎng)供電1.35萬千瓦時，年均可供電1.08億度。此外，株洲市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目也在啟動，一期每天可處理餐廚廢棄物150噸，可實現(xiàn)年產(chǎn)生物柴油5567噸、甘油715噸、生物質(zhì)燃料5082噸，產(chǎn)值可達3864萬元。
二、主要經(jīng)驗：精細化管理“四部曲”
株洲城市垃圾處理“全流程”管理的成效主要有賴于精細化管理的“四部曲”。
1.厘清思路，做好精細化管理的頂層設(shè)計。株洲市對國家、湖南省相關(guān)規(guī)劃和專項行動進行深入解讀，在垃圾清運體系基本完善的前提下，進一步提升服務(wù)質(zhì)量，大力推進垃圾焚燒發(fā)電廠、餐廚垃圾資源化利用、建筑垃圾綜合利用、配套固廢填埋場建設(shè)，積極籌備固廢綜合處理利用和垃圾分類工作，以銜接生活垃圾分類收運體系和固廢綜合利用體系，實現(xiàn)生活垃圾循環(huán)產(chǎn)業(yè)化。
2.創(chuàng)新制度，建立精細化管理制度體系。建立了“市-區(qū)-街道”三級管理體系：市城管局負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、考評、協(xié)調(diào)垃圾清運管理；各區(qū)環(huán)衛(wèi)部門負責(zé)管理垃圾清運作業(yè)和收運設(shè)施的運行維護管理等；街道辦事處主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)背街小巷和支路的清掃保潔工作監(jiān)管。在2012年成立城管局二級機構(gòu)株洲市垃圾處置監(jiān)督管理處，負責(zé)生活垃圾焚燒發(fā)電廠等終端處理項目的前期工作、建設(shè)、運營等日常監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。這些為實現(xiàn)垃圾處理“建管分離、監(jiān)管分開、塊塊為主、條條監(jiān)督”提供了制度基礎(chǔ)。
3.引入市場，形成政企協(xié)同的模式。目前，株洲市各區(qū)道路基本上實現(xiàn)政府購買服務(wù)。其中，清掃作業(yè)絕大部分采用市場化運作，道路清掃率在2013年已達到100%；垃圾收運工作已部分實現(xiàn)市場化運營，正在推進全面市場化。終端處理方面，株洲已簽約的垃圾焚燒發(fā)電和餐廚垃圾資源化利用等項目均采用PPP或BOT模式建設(shè)。其中，株洲市焚燒發(fā)電廠項目2014年建成，至今已穩(wěn)定運營兩年多。市場化模式使政府從 “執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“監(jiān)管者”，減輕財政壓力，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。
4.社會參與，力求多方共贏的效果。近年來，垃圾處理項目鄰避效應(yīng)日益突出，多地垃圾處理設(shè)施無法落地。株洲垃圾焚燒發(fā)電項目充分做好協(xié)調(diào)工作，考慮村民的合理要求，并組織村民到外地參觀、公開環(huán)保標(biāo)準、幫助修建便道及道路硬化、設(shè)置合理的環(huán)保防護距離、歡迎居民代表監(jiān)督、建設(shè)教育基地等，提高了全社會參與城市管理的熱情，形成全民支持和參與的局面。
三、存在問題：統(tǒng)籌、規(guī)劃、融資、維穩(wěn)方面求突破
目前株洲在垃圾處理方面仍然存在四大問題，這些問題在其他市州也同樣存在，需要引起重視。
1.統(tǒng)籌不足，多頭條塊格局急需打破。目前固廢管理分屬不同部門，現(xiàn)有體制下難以形成統(tǒng)一有序的高效管理體系，已建項目布局分散，不利于形成循環(huán)利用的規(guī)模效應(yīng)。例如，株洲市下轄各縣（市）生活垃圾主要采用的是“村收、鎮(zhèn)運、縣填埋” 模式，每個縣（市）都建設(shè)有一座標(biāo)準垃圾填埋場，只負責(zé)本區(qū)域垃圾，而各縣（市）生活垃圾產(chǎn)生量約300-500噸/天，達不到單獨建設(shè)焚燒發(fā)電廠的規(guī)模，就需要建立跨縣（市）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。
2.規(guī)劃不夠，設(shè)計的精細化程度和前瞻性待提高。株洲市垃圾焚燒發(fā)電廠根據(jù)2012年的990噸/天的垃圾清運量設(shè)計，一期規(guī)模1000噸/天，二期預(yù)留500噸/天。一期2014年剛建成，2015年發(fā)電廠實際處理量就達到約1100噸/天。預(yù)測到2020年，株洲市垃圾產(chǎn)生量將達1550噸/天，2030年將達3000噸/天。項目規(guī)模設(shè)計僅考慮籌備期的需要，未考慮中遠期處理要求，導(dǎo)致項目設(shè)計滯后發(fā)展需求。
3.融資較難，需要引入和完善新的建設(shè)模式。生活垃圾無害化處理項目投資普遍在6000萬元以上，但各項目融資渠道較為單一，主要依靠農(nóng)開行貸款，放款進度實行報帳式，且貸款額度只能為投資總額度的80%，另外20%需業(yè)主自行籌集。目前雖然引入了BOT，PPP等模式，但在具體操作過程中，存在項目落地難、不規(guī)范等問題。
4.維穩(wěn)隱患，易引發(fā)群體性事件。場址所在地居民擔(dān)心生活垃圾場建成后會影響生活環(huán)境，往往反應(yīng)強烈，處理稍有不慎將可能引發(fā)群體性事件。同時，按照建設(shè)部規(guī)定，對座落在垃圾處理場周邊500米以內(nèi)的居民進行搬遷，涉及搬遷補償費用、征地、青苗及林木補償、村民改水等費用，資金缺口較大，補償不到位也易埋下隱患。
四、對策建議：以精細化管理提升城市“微建設(shè)”能力
加快推廣株洲垃圾處理“全流程”模式，進一步增強湖南城市的服務(wù)屬性，實施五大精細化管理舉措。
1.強化規(guī)劃引導(dǎo)，設(shè)計源頭注重科學(xué)精細。出臺《“十三五”湖南省城鄉(xiāng)垃圾治理規(guī)劃》《“十三五”湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，指導(dǎo)市州科學(xué)確定垃圾處理項目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案，實現(xiàn)危險廢物處理、再生資源利用產(chǎn)業(yè)等的省內(nèi)統(tǒng)籌。引導(dǎo)有條件地區(qū)建設(shè)固體廢棄物綜合處理基地，集中處理包括生活垃圾、工業(yè)垃圾、危險廢物、醫(yī)療垃圾、糞便垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固廢物。
2.加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，試點垃圾處理的大城管治理機制。在長株潭等地區(qū)率先試點垃圾處理大城管治理機制，將固廢管理納入城管部門統(tǒng)一管理的事項。進一步劃分省、市、縣各級政府的職責(zé)，省級部門負責(zé)完善法律、法規(guī)和指導(dǎo)體系，制定省級規(guī)劃，對跨市州項目及市級規(guī)劃進行審批；市州部門負責(zé)落實市城區(qū)垃圾的收集、運輸、處理及處置工作，制定市級規(guī)劃，對市城區(qū)以及跨縣（市）項目審批等；縣（市）部門負責(zé)落實區(qū)域內(nèi)垃圾的收集、運輸、處理及處置工作等。
3.加快標(biāo)準制定，在全省推行垃圾處理“全流程”標(biāo)準化管理模式。建議將株洲城市垃圾“全流程”管理進一步標(biāo)準化，推廣到全省其他市州。并在此基礎(chǔ)上出臺《湖南省城市垃圾處理“全流程”管理標(biāo)準體系》，并形成相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，對全省各市州的城市垃圾處理管理流程進行規(guī)范化、標(biāo)準化引導(dǎo)。
4.引進PPP等新模式，突破融資和效率難題。在全省積極推廣垃圾處理的PPP模式，完善政府、企業(yè)和社會多元化投入機制，積極鼓勵社會資本和專業(yè)的垃圾處理環(huán)保企業(yè)參與，拓寬垃圾處理設(shè)施建設(shè)的資金投入渠道。
5.加強社會協(xié)作，營造全社會“共治共管，共建共享”的氛圍。開展多形式主題宣傳，倡導(dǎo)綠色生活方式，促進垃圾源頭減量和回收利用。大力宣傳推進生活垃圾資源化處理的成效，解除公眾對垃圾處理項目帶來二次污染的顧慮。廣泛動員社會力量、構(gòu)建共治共享、多元化參與的模式，避免“政府干著、群眾看著”怪象。
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