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《環(huán)衛(wèi)一體化發(fā)展趨勢研究報告》
(一)市場爆發(fā)：環(huán)衛(wèi)服務(wù)訂單總金額快速增長，大額訂單明顯增多
從各省市釋放的訂單情況來看，2018年至今，環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目在項目數(shù)量和平均規(guī)模上都實現(xiàn)了大幅增長。2018年1—4月，環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目在項目數(shù)量和平均規(guī)模上都實現(xiàn)了大幅增長。 2018年1—4月，環(huán)衛(wèi)服務(wù)中標(biāo)項目(標(biāo)段)共3694個，較2017年同期同比增長46.82%;新簽合同總金額703.45億元，同比增長125.40%;新簽合同首年服務(wù)總金額為148.31億元，同比增長86.39%;平均每項目(標(biāo)段)0.19億元，同比增長53.52%。環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目訂單數(shù)量放出呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，利好已進(jìn)入行業(yè)，有示范項目的龍頭企業(yè)，對于有良好政策資源，試圖進(jìn)入環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的企業(yè)也將成為一個機(jī)會。
環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場大額訂單數(shù)量明顯增多。從大額訂單的數(shù)目上來看，總金額超過10億元的項目，2016年12月，2017年1—7月就13個，總金額超過1億元的項目，2016年是140個，2017年1—7月就102個。從政府角度來講，大額訂單數(shù)量的增多，與環(huán)衛(wèi)一體化的發(fā)展趨勢關(guān)系密切，政府越來越多傾向于綜合解決市容環(huán)境衛(wèi)生問題，從市場發(fā)展角度來講，大額訂單數(shù)量明顯增加，對從事環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目的企業(yè)資金，管理要求更高，利用具有長期環(huán)衛(wèi)項目運營管理經(jīng)驗的龍頭企業(yè)，預(yù)計行業(yè)將進(jìn)一步整合發(fā)展。
圖 3：環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場大額訂單數(shù)量變化情況
數(shù)據(jù)來源：環(huán)境司南
(二)環(huán)衛(wèi)一體化趨勢明顯：訂單內(nèi)容綜合性更強(qiáng)，考驗公司的管理能力
環(huán)衛(wèi)一體化主要包括三個方面，分別是作業(yè)方式一體化，垃圾分類一體化、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。
作業(yè)方式一體化，是指區(qū)域內(nèi)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)，包括從分類、清掃、保潔、運輸、中轉(zhuǎn)、最終處理等的全過程，都由一家主體進(jìn)行。一方面，一家主體對區(qū)域內(nèi)進(jìn)行作業(yè)，可以明確責(zé)任主體，防治作業(yè)界面推諉扯皮，減少不必要的摩擦成本，提升整體作業(yè)質(zhì)量;另一方面，通過對環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同整合，可以有效形成規(guī)模效應(yīng)，降低作業(yè)整合處理成本。作業(yè)方式一體化，正符合當(dāng)前環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸的發(fā)展趨勢。
垃圾分類一體化的趨勢，與當(dāng)前我國垃圾分類工作的推進(jìn)密切相關(guān)。2017年3月，《生活垃圾分類制度實施方案》正式發(fā)布，其中的對垃圾分類工作提出了具體的要求和目標(biāo)。將垃圾分類與環(huán)衛(wèi)服務(wù)結(jié)合進(jìn)行，一方面，打通了環(huán)衛(wèi)服務(wù)上下游的產(chǎn)業(yè)鏈，有助于居民環(huán)保意識的進(jìn)一步提高，利于產(chǎn)業(yè)鏈的良性發(fā)展;另一方面，對垃圾從源頭開始分類，利于建立與分類品種相配套的收運體系，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理設(shè)施，有助于循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈條的進(jìn)一步完善。
城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化是指將城市與農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位置，通過統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，科學(xué)有序地開展環(huán)衛(wèi)服務(wù)，徹底解決農(nóng)村“垃圾圍村”、環(huán)境臟亂差的問題。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的趨勢使得環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目單個體量更大，對環(huán)衛(wèi)服務(wù)公司的運營、管理經(jīng)驗要求更高。
(三)地區(qū)趨勢：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度較高地區(qū)集中
環(huán)衛(wèi)市場化推進(jìn)速度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(支付能力)和區(qū)域人口密度(服務(wù)需求)關(guān)系密切。
從支付能力的角度上講，我國環(huán)衛(wèi)市場化情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密切相關(guān)。近幾年，環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目越來越多的以PPP特許經(jīng)營模式開展。根據(jù)2015年頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一半公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。要求PPP項目資金從一般公共財政預(yù)算中支出，而如果不考慮轉(zhuǎn)移性收入，一般公共財政預(yù)算主要來自稅收，因此可以認(rèn)為當(dāng)前環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目市場化推進(jìn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。根據(jù)環(huán)境司南數(shù)據(jù)，2017年我國環(huán)衛(wèi)市場化訂單金額前十的省份分別是廣東、浙江、山東、江蘇、安徽、四川、河北、北京、上海和河南，2017年我國GDP排名前十省份為廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北、河北、湖南、附件，二者基本一致。
從服務(wù)需求的角度上來講，人口密度較高的地區(qū)對環(huán)衛(wèi)市場的效率和規(guī)范性有著較高的需求。一方面，人口密度較高的城市單位面積生活垃圾總產(chǎn)生量較大，對環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率要求更高;另一方面，居民素質(zhì)參差不齊，環(huán)保意識較強(qiáng)的居民對生活質(zhì)量要求較高，環(huán)保意識較弱的居民自我行為約束不強(qiáng)，區(qū)域市容環(huán)境衛(wèi)生矛盾較為明顯，政府環(huán)衛(wèi)需求更加迫切。2017年，我國人口密度排名前十省份分別是上海、北京、天津、江蘇、山東、廣東、河南、浙江、安徽、河北，與2017年我國環(huán)衛(wèi)市場化訂單金額前十省份也基本一致。
人口大省和經(jīng)濟(jì)大省環(huán)衛(wèi)市場化推進(jìn)更快，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和人口規(guī)模較少省份環(huán)衛(wèi)市場化推進(jìn)速度略慢。以河北、河南、安徽為例，河北省2017年GDP總量36000億元，排名第8，同時人口密度排名第10，達(dá)397.34人/km2,其環(huán)衛(wèi)市場化份額從2015年的7億，到2016年的24億，再到2017年的39億;河南省2017年GDP總量44988.1億元，排名第6，同時人口密度排名第7，達(dá)570.8人/Km2，其環(huán)衛(wèi)市場化份額從2015年的4億，到2016年的9億，再到2017年的25億;安徽省2017年GDP總量27518.7億元，排名第14，同時人口密度排名第9，達(dá)443.8人/Km2，其環(huán)衛(wèi)市場化份額從2015年的7億，到2016年的23億，再到2017年的42億。根據(jù)環(huán)衛(wèi)司南發(fā)布的環(huán)衛(wèi)市場化進(jìn)程圖，目前環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目主要集中在華北、華東、華南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或人口密集地區(qū)，其余地區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化推進(jìn)速度緩慢。
圖 8：我國環(huán)衛(wèi)市場化項目分布情況
數(shù)據(jù)來源：環(huán)境司南
(四)智慧環(huán)衛(wèi)普及速度明顯加快
智慧環(huán)衛(wèi)助于實現(xiàn)人力物力資源的有效調(diào)度，提高行業(yè)效率。智慧環(huán)衛(wèi)依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建“物聯(lián)網(wǎng)+環(huán)衛(wèi)”商業(yè)模式，實現(xiàn)了對環(huán)衛(wèi)工人和環(huán)衛(wèi)設(shè)備的實時監(jiān)控，提高管理人員與作業(yè)人員溝通效率，及時分配任務(wù)、提高突發(fā)事件應(yīng)急能力，大大提高企業(yè)管理效率，有效降低管理成本。目前，環(huán)衛(wèi)一體化項目基本已經(jīng)接入智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。
以龍馬環(huán)衛(wèi)為例，公司的“智慧環(huán)衛(wèi)”管理系統(tǒng)，系統(tǒng)覆蓋五個模塊，智慧化實現(xiàn)監(jiān)控、指揮調(diào)度、垃圾分類收集運輸、成本分析等管理職能，即人員管理、車輛管理、設(shè)備管理、數(shù)據(jù)中心、業(yè)務(wù)管理等。在項目運營中形成監(jiān)控收集—分析—處理—統(tǒng)計—預(yù)測—規(guī)劃的管理模式，實時掌握環(huán)衛(wèi)管理信息，深度挖掘環(huán)衛(wèi)大數(shù)據(jù)，用客觀數(shù)據(jù)支撐管理決策，形成預(yù)警式工作，徹底解決隱患，提高環(huán)衛(wèi)管理效率和應(yīng)急響應(yīng)水平。對環(huán)衛(wèi)服務(wù)所涉及到的人、物、事構(gòu)建全時段、全方位、前后臺無縫對接、精準(zhǔn)高效的服務(wù)系統(tǒng)，為項目實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)一體化奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。
圖 9：龍馬環(huán)衛(wèi)云服務(wù)平臺
數(shù)據(jù)來源：龍馬環(huán)衛(wèi)官網(wǎng)
采購“智慧環(huán)衛(wèi)”技術(shù)服務(wù)地區(qū)逐漸增多。由于智慧環(huán)衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)有利于提高城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)運行效率，強(qiáng)化科學(xué)性和規(guī)范性，實現(xiàn)管理從粗放型到精細(xì)型的轉(zhuǎn)變，部分省市，包括以環(huán)衛(wèi)市場化另外采購“智慧環(huán)衛(wèi)”技術(shù)服務(wù)的地區(qū)，以及尚未環(huán)衛(wèi)市場化僅采購“智慧環(huán)衛(wèi)”技術(shù)服務(wù)的地區(qū)，陸續(xù)啟動智慧環(huán)衛(wèi)部署。
表 1:近年部分智慧環(huán)衛(wèi)中標(biāo)項目
數(shù)據(jù)來源：環(huán)境司南
(五)垃圾分類項目卷土重來氣勢洶洶，有待進(jìn)一步跟蹤關(guān)注
垃圾分類試點項目在政府主導(dǎo)下正如火如荼開展。2017年3月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國際發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發(fā)【2017】26號)提出，鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等方式，通過公開招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司。通知要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。通知同時確定了46個試點城市先行實施生活垃圾強(qiáng)制分類。
垃圾分類作為環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目上游延伸部分，具體以環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目有效補(bǔ)充的方式進(jìn)行。以試點城市江西省宜春市為例，宜春市垃圾分類項目合同金額5882萬元，合同期3年，為迄今合同金額最大的試點區(qū)垃圾分類項目。僑銀環(huán)保2018年3月中標(biāo)該項目，服務(wù)內(nèi)容主要包括設(shè)備采購支持、廚余垃圾臨時處理設(shè)施、垃圾分類收集亭等設(shè)施的建設(shè)，以及分類垃圾的收集、運輸和處置。財政部第三批示范項目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。但是該項目以及兩個新建生活垃圾中轉(zhuǎn)站的特許經(jīng)營。單一的垃圾分類項目體量小，且無法與產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)有效產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，因而垃圾分類項目往往與產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)項目同時存在。
表2:江西省宜春市垃圾分類試點項目單價
數(shù)據(jù)來源：環(huán)境司南
整體上來看，垃圾分類處理有助于實現(xiàn)社會成本的下降。從垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈上來講，前端垃圾分類可實現(xiàn)垃圾減量化，降低后段的垃圾處理量和處理設(shè)備，減少最終處理中土地資源的消耗，有效實現(xiàn)垃圾的資源化利用。根據(jù)中國人民大學(xué)《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》，假定2015年北京已經(jīng)實施分類減量，實現(xiàn)源頭分類、廚余單獨處理、可回收物資源回收利用，能夠使得生活垃圾管理社會成本從42.2億元降低至15.3億元，降低64%。
但是我國垃圾分類回收推進(jìn)進(jìn)度緩慢、困難重重。對民眾而言，長時間以來垃圾分類觀念淡薄、監(jiān)管力度不足，即便按照要求進(jìn)行了垃圾分類，在垃圾集中收集的時候也往往會混合起來進(jìn)行運輸，民眾缺乏進(jìn)行垃圾分類的動力。對于政府而言，垃圾分類帶來的經(jīng)濟(jì)效益均不凸出，政府決策者同樣缺乏自發(fā)推進(jìn)垃圾分類的動力。
(六)環(huán)衛(wèi)PPP模式進(jìn)一步降低資金風(fēng)險
隨著環(huán)衛(wèi)一體化趨勢的繼續(xù)，環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目內(nèi)容涵蓋范圍更加廣泛，項目金額更大。項目內(nèi)容通常包括中轉(zhuǎn)站建設(shè)或者垃圾處理環(huán)節(jié)，合作期限一般在10年以上，政府付費與項目績效考核掛鉤。環(huán)衛(wèi)一體化趨勢持續(xù)，環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目內(nèi)容涵蓋范圍更廣泛，項目體量更大，環(huán)衛(wèi)PPP合營模式將逐漸增多。
與水環(huán)境PPP模式相比，環(huán)衛(wèi)PPP資本金投入更低，現(xiàn)金回流更加迅速且穩(wěn)定。
環(huán)衛(wèi)PPP的資本金比例較低，因為環(huán)衛(wèi)PPP建設(shè)期投入主要是環(huán)衛(wèi)裝備等固定資產(chǎn)投入以及人員培訓(xùn)等費用，無需太多資金投入，比如30億元左右的合同資本金僅需1.5億元左右;而水環(huán)境PPP前期工程建設(shè)所需資金較多，資本金比例一般為合同金額的20%—30%。
環(huán)衛(wèi)PPP建設(shè)期比水環(huán)境PPP短很多，同樣為15年期的PPP項目，環(huán)衛(wèi)PPP項目建設(shè)期一般只有三個月，但是水環(huán)境PPP項目建設(shè)期一般在2—3年左右。環(huán)衛(wèi)PPP項目運營期更早開始，很快就有現(xiàn)金回流，資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率更高，尤其在企業(yè)快速擴(kuò)張大量獲取訂單的階段不易產(chǎn)生資金問題。
環(huán)衛(wèi)PPP項目現(xiàn)金流更加穩(wěn)定。環(huán)衛(wèi)PPP項目運營期回款一般是月付或者季付，而且由于牽扯到環(huán)衛(wèi)工人的基本生活保障問題，環(huán)衛(wèi)工人工資按時發(fā)放與否社會關(guān)注度一直很高，因此一般不會出現(xiàn)拖欠的現(xiàn)象。而水環(huán)境PPP項目普遍按年支付，且是否拖欠根據(jù)當(dāng)年地方財政收支情況會出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象，給賬款回收帶來一定的困難。
(七) 典型案例：?？诃h(huán)衛(wèi)一體化PPP項目
7.1 海口環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目示范效應(yīng)明顯
?？?個中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目先后開展。2016年8月開始，?？谑袕沫偵絽^(qū)開始，在龍華區(qū)、秀英區(qū)、美蘭區(qū)4個區(qū)先后開展環(huán)衛(wèi)一體化PPP，京環(huán)公司、?？邶堮R公司、玉禾田公司、京蘭公司分別接手了4個區(qū)的環(huán)衛(wèi)公司，實現(xiàn)了建成區(qū)環(huán)衛(wèi)PPP模式全覆蓋管理。
環(huán)衛(wèi)一體化轉(zhuǎn)變政府職能，有效提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作效率。以秀英區(qū)為例，秀英區(qū)環(huán)衛(wèi)一體改革后政府以購買服務(wù)方式付費，主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃和行業(yè)監(jiān)管，涵蓋道路清掃保潔、垃圾收集運輸、公廁管理等環(huán)衛(wèi)一體化運營模式;城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)公共環(huán)衛(wèi)服務(wù)與社區(qū)、機(jī)關(guān)企業(yè)等全覆蓋的一體化運營模式;道路“紅線到紅線”“墻到墻”范圍內(nèi)涵蓋各種垃圾產(chǎn)生源頭的綜合清潔服務(wù);生活垃圾、糞渣、廢舊物資等多種廢棄物齊收共管的一體化收運模式。環(huán)衛(wèi)內(nèi)容有所增加，將“紅線到紅線”范圍內(nèi)的道路清掃保潔，拓寬到“墻對墻”的城市部件保潔，打破管理部門之間的壁壘，最大程度解決職責(zé)不清的問題。
7.2 充分發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，機(jī)械化提高清掃效率
機(jī)械化率由19%提高到60%以上，清掃效率改善明顯。?？谑腥姝h(huán)衛(wèi)一體化PPP項目實施之前，?？谑袡C(jī)械化清掃率僅19%，80%以上的道路采取人工清掃。在PPP項目企業(yè)進(jìn)駐后，4家環(huán)衛(wèi)企業(yè)共投入2.46億元，購置機(jī)掃車、清運車、護(hù)欄清洗車燈等各類環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛達(dá)3252輛、電動保潔車3000輛。目前，全市新增各類環(huán)衛(wèi)大型機(jī)械449輛，各類垃圾桶約13864個，環(huán)衛(wèi)機(jī)械作業(yè)率提高到60%以上，一、二級城市道路機(jī)掃率甚至達(dá)到100%。
7.3 SPV結(jié)構(gòu)合理，盈利水平維持高位
政府以國有資產(chǎn)評估作價方式入股，與社會資本方成立項目公司。4個PPP項目的SPV公司分別由代表政府的海口市保稅區(qū)建設(shè)總公司和社會資本以3:7的比例出資成立，形成多元投資，多方參與的管理體系。保健公司代表政府，30%的股權(quán)能保障社會資本存在困難時能持續(xù)提供公共服務(wù)并保障社會穩(wěn)定。70%社會資本的股權(quán)既有利于引入民間資本，也可以保障企業(yè)的盈利目標(biāo)。
表5：?？谑协h(huán)衛(wèi)一體化PPP項目情況
數(shù)據(jù)來源：中國知網(wǎng)
企業(yè)盈利水平維持高位。海口環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目行業(yè)平均清掃價格為10元/m2，高于同期大多環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目。環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)是輕資產(chǎn)行業(yè)，企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率相對較低，而且現(xiàn)金流穩(wěn)定，銀行貸款難度相對較低，資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率高，現(xiàn)金回流快，貸款時間相對較短，按照目前貸款利率4.9%計算，海口環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目利潤率水平在8%—12%之間，盈利能力相當(dāng)可觀。
7.4 政府職能轉(zhuǎn)變，考核機(jī)制科學(xué)有效
環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目基本實現(xiàn)管干分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。環(huán)衛(wèi)一體化加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，基本解決環(huán)衛(wèi)部門既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的尷尬局面，增強(qiáng)自我更新能力，提高了精細(xì)化作業(yè)能力和整體管理水平。使市政管理具體作業(yè)市場化、專業(yè)化、社會化、合作化，發(fā)揮市場對資源調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)作用，初步形成多元投資、多頭參與的管理體系，得以充分發(fā)揮效能，最大限度地滿足城市運行和人們生產(chǎn)生活的需要。
建立嚴(yán)格的考核和退出機(jī)制，考核機(jī)制落到實處不做表面文章。環(huán)衛(wèi)PPP項目采用項目付費與績效考核掛鉤的方式，項目公司當(dāng)季得分在90分以下的，核減服務(wù)費;在特許期內(nèi)，公司累計5次季度最終考核得分在75分以下的，區(qū)環(huán)衛(wèi)局有權(quán)終止合同。環(huán)衛(wèi)服務(wù)考核真正落到實處，不做表面文章。如2017年第一季度，京蘭公司就因考核得分不足90分被扣減約220萬元的服務(wù)經(jīng)費。另外，政府可開展特許經(jīng)營中期評估，對運營管理和服務(wù)中存在的問題，要求項目公司及時作出調(diào)整和改進(jìn)。
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