一、當(dāng)前公廁建設(shè)的現(xiàn)狀
公廁建設(shè)已經(jīng)成為城市社會普遍關(guān)注的公共政策議題。檢索互聯(lián)網(wǎng)上的中文“公廁”詞條，可以查到上萬條相關(guān)信息；同時，城市公廁建設(shè)也已經(jīng)成為世界城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要議題，2001年11月在新加坡舉行的首屆世界公廁峰會上，宣布成立世界公共廁所組織，該組織的英文名字為World Toilet Organization，縮寫為：WTO。
近年來，我國城市化和城市發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，相比較而言，城市公廁建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，公廁問題已經(jīng)成為城市發(fā)展亟待改進(jìn)的重要領(lǐng)域?！奥?lián)合國環(huán)境報告指出，中國城市人均擁有廁所的比例居世界末位。按照國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)，每平方公里至少要有30座公廁，繁忙鬧市區(qū)每隔200米應(yīng)有一座，次要干道每500米應(yīng)有一座，但全國尚未有任何城市達(dá)到此要求?！币员本槔?，由市環(huán)境衛(wèi)生部門管理的公廁約6800座，但在主要街道的僅200余座，其余的都在胡同與街巷內(nèi)。主要街道平均1.5萬人才有一座，而西單、王府井、前門等繁忙地段，平均10萬人才有一座?？傞L1.5公里的西單北大街，平均每天購物約10萬人，卻只有一座公廁。中午購物高峰時，每5秒鐘即有一人進(jìn)入該廁所，候廁人流擁擠不堪，女廁更是水泄不通，如廁極為不便。
一方面是我國城市公廁建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市對公廁的需求，居民面臨如廁難的問題，另一方面，我國不少發(fā)達(dá)的東部沿海城市卻不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際，在百姓的基本需求還未滿足的情況下，興建豪華公廁?！昂廊A公廁”——這是在轟轟烈烈的城市改造熱潮中頻繁涌現(xiàn)出來的一個時髦的名詞。繼廣州建成全國第一個五星級公廁后，豪華公廁屢見不鮮。在北京、杭州、上海、桂林等諸多城市不斷出現(xiàn)。天安門廣場東側(cè)的一間公廁，2003年剛建好之際即因其豪華在社會上引起較大轟動。該公廁設(shè)施比五星級酒店有過之而無不及：門口設(shè)有探頭，里面音樂悠揚(yáng)，空氣清爽；大門兩側(cè)分別有大屏幕等離子彩電，彩電旁還有電腦控制的“廁位顯控器”。
近年來，由于新公共管理浪潮的影響，在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一領(lǐng)域，出現(xiàn)了民營化、市場化運作的浪潮，城市公廁也加入這一浪潮，公廁拍賣似乎成為了一種潮流，公廁成為城市管理部門的一個財源。許多城市紛紛打著“經(jīng)營城市”的旗號，將公廁推向市場。公廁經(jīng)營權(quán)的賣價也是“一山還比一山高”?！?005年9月17日，濟(jì)南公廁拍賣槌聲再次響起，17座公廁除3座流拍外，其余14座的3年經(jīng)營權(quán)共拍出142.8萬元，其中長途汽車站南側(cè)公廁拍出了35萬元的大價錢，這在全國也是屈指可數(shù)的?！彪m然拍賣公廁已不是新鮮事，但一舉推出17座公廁參與拍賣，這么“大規(guī)模”拍賣在全國也屬罕見。環(huán)衛(wèi)部門還將對現(xiàn)有的公廁進(jìn)行改造，改善條件，提高檔次，增加附屬的經(jīng)營功能，以吸引更多的投資者，推動濟(jì)南公廁經(jīng)營走向市場化。
簡而言之，城市公廁建設(shè)已經(jīng)成為全國各地大中城市發(fā)展普遍關(guān)注的重要問題。
二、城市公廁建設(shè)的理論探討
（一）城市公廁的定位
研究城市公廁問題，首先要把握其基本屬性。我們把城市公廁的基本屬性定位為準(zhǔn)公共物品。所謂公共物品就是消費上具有非排他性和非競爭性特征的物品，公共物品又分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品是消費上具有完全非排他性和非競爭性特征的物品，如國防、公共治安、路燈、法律制度。準(zhǔn)公共物品是不能嚴(yán)格滿足消費上非競爭性和非排他性的物品。由于在城市公廁的消費上一個人對它享用并不排斥其他人對它的消費，因此城市公廁具有消費的非競爭性。但是城市公廁不具有嚴(yán)格的排他性，在一定數(shù)量的馬桶與所使用人員比例范圍內(nèi)，在擁擠效應(yīng)之前，每增加一個消費的邊際成本為零，但出現(xiàn)擁擠效應(yīng)之后，每增加一個消費者，就會給其他消費者帶來負(fù)效用，其邊際成本不為零。因此城市公廁屬于具有非競爭性但不能嚴(yán)格滿足消費上具有非排他性的準(zhǔn)公共物品。這種物品或服務(wù)可以低成本地實現(xiàn)排他性，因此又可以叫做局部公益物品，布坎南等美國學(xué)者又把它定為俱樂部產(chǎn)品（clubgoods）。說到俱樂部產(chǎn)品，其實可以對準(zhǔn)公共物品作進(jìn)一步的劃分，把它分為俱樂部產(chǎn)品和共同資源。共同資源其消費不具有排他性，但具有競爭性如公共漁場、公共河流。

（二）城市公廁建設(shè)的意義
公廁是整個城市建筑的組成部分，體現(xiàn)著一個城市文明的發(fā)展水平，同時也是與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活息息相關(guān)的重要問題。城市公廁是城市正常運營所必需的基本公共服務(wù)設(shè)施，對于維護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生、保障市民健康具有重要作用。城市公廁雖小，其數(shù)量、質(zhì)量卻是城市發(fā)展水平的縮影。隨著城市現(xiàn)代化的深入發(fā)展，城市公廁已不單是生理代謝的簡陋場所，而是兼有生理代謝乃至城市審美、城市文化等多種功能。公廁是體現(xiàn)城市發(fā)展水平和居民生活質(zhì)量的重要標(biāo)志，已成為城市文明形象的重要窗口之一。
（三）城市公廁建設(shè)中存在的問題
1、城市公廁數(shù)量少，公廁類型、公廁地域分布不合理，公廁建設(shè)質(zhì)量較差以及設(shè)施不全，設(shè)計水平較低，趕不上社會對公廁的需求。雖然城市建設(shè)日新月異，政府財政收入連年大幅度增長，但是財政支出包括國防、科教文衛(wèi)事業(yè)支出、行政管理事業(yè)費支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出等多方面的支出，而公廁支出只是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一個微不足道的部分，政府往往由于忽略導(dǎo)致公共廁所建設(shè)滯后，另外在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出中，交通、水電占用了大部分的資金，留給城市公廁這類的基礎(chǔ)設(shè)施更少了。
2、城市公廁管理不到位，“臟、亂、差”現(xiàn)象隨處可見。一些城市公廁里面衛(wèi)生沒有打掃，垃圾很多，臭氣沖天。更有甚者，一些免費公廁由于缺少專門的管理維護(hù)人員，公廁的水龍頭被盜走，至于公廁墻壁的亂涂亂畫更是比比皆是。和國外發(fā)達(dá)國家的城市公廁相比，國內(nèi)城市公廁的相當(dāng)一部分在公廁附屬設(shè)施（衛(wèi)生紙、沖水、洗手設(shè)施等）建設(shè)上存在很大的差距，公廁的附屬設(shè)施建設(shè)跟不上，是城市公廁臟亂差的一個主要原因，另外由于資金問題，公廁缺乏專門的管理維護(hù)人員。
3、一些城市政府片面追求豪華廁所，忽略了市民生活的底線需求。政府沒有必要建設(shè)豪華公廁，從城市政府的管理職能定位看，建造公廁的主要用途是為了方便廣大群眾，而城市公廁建設(shè)花的是納稅人的錢，如果花了納稅人的錢只是為極少數(shù)人服務(wù)，這種做法實際上是政府的職能錯位。但是如果市場有人愿意建設(shè)豪華公廁，政府就不必要干涉，因為在市場體制下，人們建公廁要么是由于自身生活水平很高，在廁所里也要享受生活；要么就是能夠回收資金。在市場中出現(xiàn)的很多在性質(zhì)上大多屬于俱樂部產(chǎn)品或是以營利為目的的商業(yè)機(jī)構(gòu)的配套設(shè)施。也就是說，這些豪華公廁已經(jīng)不屬于政府行為的范疇。
4、簡單的把公廁以高價向市場出售，把最基本的城市公共設(shè)施變成少數(shù)人的盈利場所。簡單地把公廁以高價向市場出售，讓私人資本介入公共服務(wù)，雖然表面上看是迎合了改革的潮流，但實際上這是公共管理部門的一種不負(fù)責(zé)任的行為。把最基本的城市公共設(shè)施變成少數(shù)人資本的營利場所，這顯然不是政府部門與社會公眾共同利益訴求的歸宿與目標(biāo)。因此，對于類似公廁民營化這種公共服務(wù)的市場化改革，政府管理部門應(yīng)該保證各個方面的機(jī)制與此相適應(yīng)，而不能僅僅一拍了之。只有與公共管理變革的整體進(jìn)展步調(diào)一致，公共服務(wù)的市場化才能真正取得成功。
（四）城市公廁建設(shè)的路徑選擇
1、城市公廁建設(shè)須遵循以下三原則
（1）保障“有廁可上”，公共廁所的布局要合理，公廁建設(shè)能夠滿足市民和游客的基本需要，街道和公共場合能夠方便地找到廁所。這里可以學(xué)德國，德國政府規(guī)定，城市繁華地段每隔500米應(yīng)有一座公廁；一般道路每隔1000米應(yīng)建一座公廁；整座城市擁有公廁率應(yīng)為每500－1000人一座。我國政府如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市公廁的建設(shè)，就可以從數(shù)量上滿足我國城市居民對城市公廁的基本需求，從而解決我國城市公廁建設(shè)量上的不足。
（2）實現(xiàn)“廁所衛(wèi)生”，公共廁所要干凈、衛(wèi)生，有附屬設(shè)施（衛(wèi)生紙、沖水、洗手設(shè)施等）。在數(shù)量上滿足了城市居民的基本需求以后，還需要滿足城市居民對公廁質(zhì)量上的需求，公廁要有專門的維護(hù)管理人員，定時對公廁進(jìn)行打掃維護(hù)，保持公廁的干凈衛(wèi)生；另外，要做到每個公廁都能配備附屬設(shè)施，可以更好的滿足城市居民的要求。
（3）做到“景觀協(xié)調(diào)”，公共廁所與周邊環(huán)境、建筑相協(xié)調(diào)。這里要特別注意一些歷史文化名城的公廁建設(shè)，比如平遙古城、麗江古城的公廁建設(shè)必須和這些城市的古典建筑風(fēng)格相適應(yīng)，另外在上海、北京的現(xiàn)代城市中心區(qū)的公廁建設(shè)必須和周圍環(huán)境相適應(yīng)。很難想象在天安門廣場中間冒出一座現(xiàn)代化的城市公廁會是什么樣子。
2、鼓勵和引導(dǎo)城市公廁的多中心、多渠道供給
在城市公廁供給中，楊宏山在《城市公廁建設(shè)的政府職能定位》一文中認(rèn)為可以實現(xiàn)城市公廁的多中心、多渠道供給。城市公廁的多中心多渠道供給包括公有部門提供和經(jīng)營公共廁所、私人部門提供和經(jīng)營公共廁所、第三部門也就是NGO組織提供和經(jīng)營公共廁所。具體來說：

（1）公有部門提供和經(jīng)營公共廁所。在城市公廁供給問題上，城市環(huán)衛(wèi)部門擔(dān)負(fù)著主要的職責(zé)。環(huán)衛(wèi)部門在統(tǒng)籌兼顧、合理布局、提供和運營公廁的同時，有必要逐步實現(xiàn)城市公廁的企業(yè)化經(jīng)營即城市環(huán)衛(wèi)部門的企業(yè)化。所謂城市環(huán)衛(wèi)部門的企業(yè)化就是將環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)單位從其隸屬的行政部門分離出來，轉(zhuǎn)制成為獨立的法人經(jīng)濟(jì)實體，實現(xiàn)城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場化運作。環(huán)衛(wèi)企業(yè)由于其自身的非市場屬性，難以象企業(yè)一樣實現(xiàn)自負(fù)盈虧，需要政府提供財政補(bǔ)貼。這類部門在運營過程中出現(xiàn)虧損時，政府需要提供財政補(bǔ)貼。
（2）私人部門提供和經(jīng)營公共廁所。近年來，許多城市的環(huán)衛(wèi)部門將公廁拍賣當(dāng)成了甩掉包袱，擴(kuò)大收入的財源。通過拍賣等方式出讓城市公廁經(jīng)營管理權(quán)，由于管理上的不足出現(xiàn)了許多問題，但這種嘗試的基本取向符合市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)運作要求。通過市場激勵機(jī)制提供公共服務(wù)，既能降低了政府公共管理的投入成本，又為社會公眾提供了更多更好的公共服務(wù)。針對私人部門提供和經(jīng)營公廁存在的問題，城市政府要做好自己的職能定位，要掌舵而不是劃漿，做好監(jiān)督管理工作。不能“重收錢輕管理，在收取了承包費后就放任自流。另外還可以由社會單位提供和經(jīng)營公共廁所。許多城市的一些臨街和沿街的營利性單位也可以提供和經(jīng)營城市公廁。目前，許多大中城市的中心城區(qū)（如上海、深圳）已經(jīng)開發(fā)成型，增加免費公廁將打亂原有的城市規(guī)劃和布局，而且城市中心區(qū)域的地價昂貴，建造廁所的成本非常高，廁所選址很容易引起爭議。商家?guī)缀醵加懈皆O(shè)廁所，如果把中心城區(qū)各單位的現(xiàn)有附屬廁所利用起來，“如廁難”問題將大大緩解。全國各地城市可以進(jìn)行公廁管理的地方性立法，規(guī)定酒店、餐廳、商場等社會單位的公廁必須對社會開放，沿街新建的公共設(shè)施建筑都必須在臨街附建對外開放的衛(wèi)生間。同時在社會單位廁所免費對外開放時，政府要充分體諒這些單位存在的困難，在協(xié)商的前提下和單位簽定協(xié)議，可以通過提供補(bǔ)貼的方法彌補(bǔ)單位廁所因為免費開放而增加的成本，激勵單位參與提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這種政府與單位的合作應(yīng)該是磋商式的，而不是命令式定的。
（3）第三部門也就是NGO組織提供和經(jīng)營公共廁所。如由社區(qū)組織提供和經(jīng)營公共廁所，完善的社區(qū)自治也可以提供和經(jīng)營城市公廁。在當(dāng)前國內(nèi)的許多城市已經(jīng)出臺政策規(guī)定，新建改建居住區(qū)必須配有公廁，新建或改造的公廁要達(dá)到二類以上標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京市新建住宅區(qū)的公共廁所所配套設(shè)施已經(jīng)納入了住宅交付使用的規(guī)劃驗收審核范圍，未按規(guī)定同步完成配套設(shè)施建設(shè)的，一律不得交付使用。這些舉措可以很好的解決國內(nèi)城市居民小區(qū)的如廁問題。
總之，政府在公廁的提供和運營上，引入市場或民間的力量。利用市場經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)原則”與“效率原則”，改善并提高政府提供公廁服務(wù)的水平和質(zhì)量；把某些政府職能和業(yè)務(wù)讓渡給市場和社會，自己更多發(fā)揮監(jiān)督和補(bǔ)充的功能，解決我國公廁建設(shè)存在的問題。
3、適當(dāng)實行收費制度，提高公廁管理水平
免費公廁面臨雙重考驗。它既考驗使用者的公德水平，又考驗城市公廁的管理水平。一些城市公廁實行免費開放，結(jié)果出現(xiàn)不少問題：公廁內(nèi)公物被毀損，水龍頭和裝飾畫被盜走，管理水平下降，致使污水橫流。收費可以解決管理問題。以北京市為例，每個廁所的維護(hù)費、工人工資算起來每月起碼要四五千元。若取消收費，政府補(bǔ)貼不夠維持公廁運轉(zhuǎn)，管理人員的積極性就會下降。在照顧不周的的情況下，廁所設(shè)施難免遭到不同程度的破壞。鑒于免費公廁面臨著臟亂、破壞甚至成為吸毒犯罪黑窩的現(xiàn)狀，無奈之下，一些城市不得不恢復(fù)公廁收費，公廁的管理也迅速得到了改善。隨著市民素質(zhì)的不斷提高，城市政府財力的不斷增強(qiáng)，可以而且應(yīng)該逐步取消公廁收費制度，為市民提供更多的優(yōu)質(zhì)免費服務(wù)。
【參考文獻(xiàn)】
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[3]青木.德國公廁都讓企業(yè)包了[N].環(huán)球時報，2003.12.3.
【作者簡介】
林雄弟，男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，碩士研究生