隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，城市生活垃圾[1]也在快速增加。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)的垃圾產(chǎn)量正在以每年8%～10%的速度增長(zhǎng)，全國(guó)大約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無(wú)填埋堆放場(chǎng)地。[2]如何處理這些生活垃圾已成為城市管理者所面臨的重要問(wèn)題。在處理城市生活垃圾問(wèn)題上，世界各國(guó)通行的做法有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚燒等。其中，垃圾焚燒發(fā)電是近幾十年發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸采用的具有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)清潔的垃圾處理方式之一。一方面，這一方式通過(guò)焚燒垃圾進(jìn)行發(fā)電，實(shí)現(xiàn)廢物再利用，即在處理廢物的同時(shí)增加能源；另一方面，此類項(xiàng)目屬于生活垃圾處理項(xiàng)目，處理環(huán)節(jié)多，技術(shù)要求高，利用不當(dāng)或疏于監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生新的環(huán)境污染，特別是二噁英等危險(xiǎn)污染物，因而一直存有爭(zhēng)議。近幾年，我國(guó)許多城市都因試圖引入垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目而引起社會(huì)輿論廣泛關(guān)注和項(xiàng)目附近民眾的激烈反對(duì)?！拔覀冎С纸ㄔO(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，但這個(gè)絕對(duì)不能建在我的家門口”，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目多遭遇鄰避效應(yīng)，[3]有些甚至引發(fā)了嚴(yán)重的群體性事件。特別是一些已建成的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目因排放大量有毒有害氣體被媒體曝光，從而引發(fā)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行有效環(huán)境監(jiān)管的法律思考。從對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境法律監(jiān)管來(lái)看，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從前期的規(guī)劃、選址、建設(shè)到后期的垃圾分類、篩選、焚燒發(fā)電和殘留物處置都需要法律系統(tǒng)監(jiān)管。其中的法律監(jiān)督環(huán)節(jié)無(wú)不涉及環(huán)保法治理念、企業(yè)的守則意識(shí)、政府各個(gè)部門依法協(xié)調(diào)配合和社會(huì)公眾的積極參與。無(wú)論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有可能造成環(huán)境污染，使得垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目背離初衷。因而，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的復(fù)雜性與牽涉利益的廣泛性決定了需要一套嚴(yán)密的法律規(guī)范體系對(duì)其加以系統(tǒng)監(jiān)管，從而保證垃圾焚燒發(fā)電的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能被納入法治軌道。換句話說(shuō)，我國(guó)目前垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目遇到的問(wèn)題不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)環(huán)境監(jiān)管的法律問(wèn)題。[4]

　　一、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的必要性

　　與傳統(tǒng)的城市生活垃圾處理方式相比，垃圾焚燒發(fā)電是一種相對(duì)環(huán)保的垃圾處置方式，其也屬于現(xiàn)階段我國(guó)政府鼓勵(lì)和扶持的新能源項(xiàng)目。由于其客觀上依然存在對(duì)環(huán)境的不良影響或潛在的嚴(yán)重污染風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)當(dāng)將其作為重點(diǎn)對(duì)象全面納入環(huán)境法律監(jiān)管。

　?。ㄒ唬├贌l(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管與生態(tài)文明建設(shè)

　　黨的十八大在戰(zhàn)略層面提出了“生態(tài)文明建設(shè)”重大方略，生態(tài)文明建設(shè)主要體現(xiàn)的兩大理念為節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，其核心內(nèi)容和根本落腳點(diǎn)在于注重人與自然的和諧，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。現(xiàn)階段的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目若能科學(xué)推進(jìn)，嚴(yán)格規(guī)制，則可以節(jié)省土地，保護(hù)環(huán)境，契合生態(tài)文明建設(shè)的需要?？陀^情況表明，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目涉及前端的項(xiàng)目準(zhǔn)入、規(guī)劃選址、垃圾分類和回收，中端的垃圾運(yùn)輸及末端的垃圾焚燒處置。其中，各個(gè)環(huán)節(jié)都必須符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，如果不能如此，那么其直接后果便是生活垃圾不僅沒(méi)能“變廢為寶”，反而會(huì)造成更加嚴(yán)重的環(huán)境污染，誘發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境監(jiān)管的法律制度距離科學(xué)發(fā)展觀和全面踐行生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念還有一定的差距，需要盡快完善。

　?。ǘ├贌l(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的表象

　　環(huán)境法律監(jiān)管的表象在于將涉及焚燒發(fā)電項(xiàng)目所有的行為均納入法律規(guī)范的范疇，保護(hù)環(huán)境，預(yù)防和化解矛盾，避免沖突，保護(hù)合法權(quán)益。垃圾焚燒發(fā)電作為緩解“垃圾圍城”危機(jī)、節(jié)約土地、改變城市生態(tài)環(huán)境、保障公眾生命健康安全和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的措施，成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一。垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境法律監(jiān)管涉及垃圾焚燒發(fā)電廠選址、項(xiàng)目企業(yè)準(zhǔn)入和垃圾分類、運(yùn)輸、焚燒、殘?jiān)幚淼拳h(huán)節(jié)。當(dāng)前人們對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的研究，更多關(guān)注的是諸如焚燒爐修造技術(shù)對(duì)焚燒污染物的處理方法等技術(shù)層面的問(wèn)題，或諸如距離垃圾源遠(yuǎn)近、焚燒廠的交通便捷度、垃圾焚燒成本與發(fā)電收益等經(jīng)濟(jì)效益方面的因素。對(duì)諸如保護(hù)水源、大氣等自然區(qū)位因素和對(duì)居民區(qū)、衛(wèi)生文教機(jī)構(gòu)、公共場(chǎng)所等人文區(qū)位因素的考量極少，沒(méi)有充分考慮對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響、普通城市居民的感受及鄰避效應(yīng)。[5]因此，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址亟需通過(guò)專門的法律制度進(jìn)行規(guī)范。

　　垃圾分類是垃圾焚燒的基礎(chǔ)，沒(méi)有良好的垃圾分類，垃圾焚燒發(fā)電很難實(shí)施。垃圾分類也是垃圾焚燒發(fā)電的前提，垃圾焚燒發(fā)電焚燒的垃圾應(yīng)當(dāng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求。目前我國(guó)城市生活垃圾分類收集還不到位，甚至不分類，現(xiàn)有垃圾焚燒發(fā)電廠焚燒的都是混合垃圾。[6]目前國(guó)內(nèi)大型垃圾焚燒廠普遍采用進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備，但進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備是按照發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾已分類、熱值高、含水率低的特點(diǎn)研發(fā)的。將進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備應(yīng)用在國(guó)內(nèi)無(wú)分類、低熱值、高含水率的垃圾上時(shí)，就帶來(lái)設(shè)備運(yùn)行不穩(wěn)定、二次污染嚴(yán)重、運(yùn)行成本高而投資效益低下等問(wèn)題。[7]城市生活垃圾運(yùn)輸是與垃圾分類緊密結(jié)合的環(huán)節(jié)，如何做到運(yùn)輸與分類的有效銜接也是一個(gè)重要的問(wèn)題。生活垃圾本身具有一定的污染性，運(yùn)輸過(guò)程中易造成遺撒、滴漏等二次污染。對(duì)于垃圾運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，以保證垃圾運(yùn)輸?shù)谋憬莺桶踩?/p>

　　對(duì)于城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的焚燒發(fā)電環(huán)節(jié)的規(guī)范和要求必須全面、具體和科學(xué)。目前盡管我國(guó)在此方面已經(jīng)有所要求，但在如何確保各項(xiàng)要求得以實(shí)施、規(guī)范操作、規(guī)范監(jiān)督等方面還需要加強(qiáng)法律的監(jiān)管。目前，對(duì)垃圾焚燒殘?jiān)奶幚矸绞街饕幸韵聨追N：一是作為建筑材料進(jìn)行再利用；二是作為固體廢棄物進(jìn)行填埋處理；三是對(duì)殘?jiān)M(jìn)行堆肥。對(duì)城市生活垃圾的殘?jiān)幚硗菀妆缓鲆?，垃圾焚燒殘?jiān)幚聿划?dāng)，也會(huì)造成惡臭、水域污染等嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。垃圾焚燒發(fā)電廠非法處置殘留殘?jiān)氖录r(shí)有發(fā)生。

　　從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目涉及的環(huán)節(jié)多，各個(gè)環(huán)節(jié)均牽涉公共利益，政府作為社會(huì)公共利益的捍衛(wèi)者，應(yīng)當(dāng)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的各個(gè)方面加以全面監(jiān)督管理。在法律監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)涵蓋涉及垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的所有行為。

　?。ㄈ├l(fā)燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的實(shí)質(zhì)

　　垃圾發(fā)燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)人與自然、人與人、政府與社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的利益關(guān)系。我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到城市生活垃圾處理是城市管理和環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，是社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志，關(guān)系人民群眾的切身利益。把城市生活垃圾處理作為維護(hù)群眾利益的重要工作和城市管理的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)全過(guò)程控制和管理，突出重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等手段，不斷提高城市生活垃圾處理水平。[8]但在調(diào)整垃圾焚燒項(xiàng)目周邊民眾環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)方面，還需要在法律層面進(jìn)行制度創(chuàng)新。如據(jù)記載，在韓國(guó)，垃圾處理費(fèi)中的10%用于改善和周邊居民的關(guān)系。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)每焚燒處理1噸垃圾，政府拿出50元臺(tái)幣作為回饋資金，用于親民設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，如溫水游泳池、健身中心、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公園等。[9]在明確城市人民政府責(zé)任、加大公共財(cái)政對(duì)城市生活垃圾焚燒處理投入的同時(shí)，采取有效的支持政策，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性，構(gòu)建政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的協(xié)同治理模式。

　　黨的十八屆五中全會(huì)提出，指導(dǎo)我國(guó)“十三五”時(shí)期發(fā)展甚至是更為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的科學(xué)理念和方式是“綠色發(fā)展”。而“清潔發(fā)展”的實(shí)質(zhì)是針對(duì)環(huán)境污染末端治理的弊端而提出的全程控制環(huán)境污染的方式，要求通過(guò)實(shí)現(xiàn)廢物的減量化、資源化和無(wú)害化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，故“清潔發(fā)展”是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)方式。堅(jiān)持清潔發(fā)展，就是要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加快建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)。因此，在生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值并重的原則，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要建立在資源環(huán)境得以可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)更要兼顧其生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。[10]法律對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管，減少污染物的泄漏和排放，達(dá)到無(wú)害化處理和生產(chǎn)新的能源，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

　　二、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中環(huán)境法律監(jiān)管的路徑

　　法律監(jiān)管垃圾焚燒項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈為范疇，以監(jiān)督項(xiàng)目選址、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目驗(yàn)收、垃圾分類、安全運(yùn)輸、安全焚燒為具體路徑。

　　（一）嚴(yán)格監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址

　　環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)家質(zhì)檢總局在2014年5月16日發(fā)布了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485～2014）。新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“生活垃圾焚燒廠的選址應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，并符合當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉乐?、水資源保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等要求?！盵11]環(huán)境保護(hù)部2008年第82號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》的附件中規(guī)定：“新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米?！盵12]綜合來(lái)看，垃圾焚燒發(fā)電廠的選址應(yīng)當(dāng)通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，確定具體選址與周圍敏感對(duì)象之間的距離，同時(shí)不得小于300米。我們認(rèn)為，垃圾焚燒發(fā)電廠的選址應(yīng)當(dāng)充分考慮環(huán)境的安全性和經(jīng)濟(jì)性，既要防止對(duì)人體、大氣、水造成污染，又要考慮土地、管理等各項(xiàng)費(fèi)用，還要考慮社會(huì)影響。對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目的安全防護(hù)距離不應(yīng)當(dāng)采用單一的距離判斷，必須結(jié)合焚燒項(xiàng)目的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)氐淖匀坏孛驳貏?shì)、自然風(fēng)向、人口密度、生態(tài)環(huán)境安全等方面的因素綜合考察確定，要確保環(huán)境安全。如奧地利維也納的Spittelau焚燒廠位于市區(qū)，距離居民區(qū)僅200米。法國(guó)巴黎的Ivry焚燒廠距離塞納河僅200米，距巴黎圣母院僅4.5公里，但兩國(guó)在制度層面都有不同程度的保障措施。我國(guó)學(xué)界有人建議在垃圾焚燒發(fā)電廠選址方面，政府機(jī)關(guān)要起到帶頭作用，可以考慮在政府單位附近選址，以行動(dòng)取得群眾的信任，消除群眾的顧慮。[13]

　　（二）監(jiān)督和推進(jìn)垃圾分類回收，提升焚燒發(fā)電效率

　　垃圾分類是垃圾焚燒的前置條件，政府應(yīng)當(dāng)采取措施保證垃圾科學(xué)分類，并依法監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對(duì)生活廢棄物的分類處置、回收利用。公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害。《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了對(duì)于生活垃圾的收集、儲(chǔ)運(yùn)和處置的權(quán)利義務(wù)和基本管理體制，還作了“凈菜進(jìn)城”等減少城市生活垃圾的規(guī)定。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定了城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門對(duì)城市生活廢棄物的收集、運(yùn)輸和處理實(shí)施監(jiān)督管理，對(duì)于城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理[14]。但是，關(guān)于垃圾究竟應(yīng)該如何分類、分為哪幾類，如何減量，各方違反規(guī)定又該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等，并沒(méi)有給出具體的意見(jiàn)和規(guī)定。[15]但在垃圾焚燒環(huán)節(jié)，我國(guó)的垃圾焚燒爐對(duì)垃圾不加分類進(jìn)行混合焚燒，如果投資不足、技術(shù)不過(guò)關(guān)，廚余垃圾、塑料、橡膠制品等垃圾混燒不僅極易產(chǎn)生二噁英等有毒污染物，也會(huì)導(dǎo)致發(fā)電效率不高。而垃圾分類有利于提高垃圾熱值，有利于改善垃圾焚燒的穩(wěn)定性和安全性，提高發(fā)電效益，有利于控制煙氣污染，減少二噁英產(chǎn)生，故有必要通過(guò)法律激勵(lì)和監(jiān)管充分發(fā)揮垃圾有效分類對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電的作用。垃圾分類工作的推動(dòng)應(yīng)當(dāng)首先加強(qiáng)對(duì)居民的教育，樹(shù)立垃圾分類的意識(shí)；完善法律法規(guī)，對(duì)于垃圾分類回收、分類運(yùn)輸、分類焚燒設(shè)定細(xì)則；應(yīng)當(dāng)由政府帶頭做好垃圾分類工作，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，依法問(wèn)責(zé)。

　　（三）依法監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的科學(xué)合理運(yùn)用

　　《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)要求。[16]具體包括焚燒爐內(nèi)溫度、排氣筒高度、助燃系統(tǒng)設(shè)置等問(wèn)題。我國(guó)目前生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平不高，不得不從國(guó)外引進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，這使得我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電設(shè)備成本大幅度提高，達(dá)到國(guó)內(nèi)同種類設(shè)備價(jià)格的10多倍。[17]而且我國(guó)對(duì)垃圾焚燒未進(jìn)行科學(xué)分類，導(dǎo)致含水量高、熱值偏低且季節(jié)性波動(dòng)較大，國(guó)外焚燒爐不能完全適應(yīng)我國(guó)垃圾特點(diǎn)，垃圾燃燼率與國(guó)外相比較低，且具有二噁英排放危險(xiǎn)，所以研制適合我國(guó)垃圾自身特點(diǎn)的焚燒爐具有重要意義。為此，政府應(yīng)當(dāng)給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)技術(shù)支持和政策扶持，技術(shù)支持政策在我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《可再生能源法》當(dāng)中也有原則性的規(guī)定。[18]垃圾焚燒發(fā)電享有的經(jīng)濟(jì)扶持政策主要包括：產(chǎn)品回購(gòu)政策和價(jià)格扶持政策。例如，國(guó)家發(fā)改委2012年頒布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》規(guī)定：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，……每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元上網(wǎng)電價(jià)（含稅，下同）；……”除了政策傾斜，政府也給予了補(bǔ)貼，這有利于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的起步和良好運(yùn)行。

　?。ㄋ模┓e極尋找先進(jìn)技術(shù)和替代性解決方式

　　垃圾焚燒屬于通過(guò)改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的處置方法，可以減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成份。而以焚燒發(fā)電的方式對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理是短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)垃圾“減量化、無(wú)害化、資源化”的有效處置方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不能僅僅依靠垃圾焚燒的方式對(duì)垃圾進(jìn)行終端的處理。對(duì)于不能焚燒、不能填埋的垃圾，還應(yīng)開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期普適技術(shù)，如微生物處理技術(shù)等，為垃圾處理無(wú)害化提供必要的技術(shù)支持。

　　三、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)

　　將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目全面納入法律系統(tǒng)監(jiān)管是我國(guó)解決垃圾焚燒發(fā)電引起的社會(huì)問(wèn)題的必由之路。其中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管的前提，信息透明和公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律監(jiān)管的基礎(chǔ)。但從我國(guó)環(huán)境法律監(jiān)督實(shí)效看，環(huán)境法治建設(shè)尚有艱巨的任務(wù)亟待完成，任重而道遠(yuǎn)。

　　首先，在立法層面，我國(guó)缺少對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的立法。盡管我國(guó)已經(jīng)制定了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)，對(duì)垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、垃圾焚燒、殘?jiān)幚砀鳝h(huán)節(jié)的監(jiān)管進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但是對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電我國(guó)卻沒(méi)有一部專門的規(guī)范性法律文件進(jìn)行規(guī)范，垃圾焚燒發(fā)電的多數(shù)法律問(wèn)題是在其他專門性法律中附帶規(guī)定的，因此，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管不得不依據(jù)分散性的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行。即使在現(xiàn)有的法律中，有些只是框架性規(guī)定，如《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。雖然國(guó)家出臺(tái)了配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，但是對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠的選址、垃圾分類再焚燒、二噁英的檢測(cè)、殘?jiān)奶幚淼染唧w問(wèn)題并沒(méi)有明確規(guī)定，致使垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目監(jiān)管的具體措施難以操作。另一方面，我國(guó)關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)立法層次較低，大多是政策性文件，這不僅影響我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于政府對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的監(jiān)管。

　?。ㄈ┮婪ūO(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的科學(xué)合理運(yùn)用

　　《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)要求。[16]具體包括焚燒爐內(nèi)溫度、排氣筒高度、助燃系統(tǒng)設(shè)置等問(wèn)題。我國(guó)目前生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)水平不高，不得不從國(guó)外引進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，這使得我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電設(shè)備成本大幅度提高，達(dá)到國(guó)內(nèi)同種類設(shè)備價(jià)格的10多倍。[17]而且我國(guó)對(duì)垃圾焚燒未進(jìn)行科學(xué)分類，導(dǎo)致含水量高、熱值偏低且季節(jié)性波動(dòng)較大，國(guó)外焚燒爐不能完全適應(yīng)我國(guó)垃圾特點(diǎn)，垃圾燃燼率與國(guó)外相比較低，且具有二噁英排放危險(xiǎn)，所以研制適合我國(guó)垃圾自身特點(diǎn)的焚燒爐具有重要意義。為此，政府應(yīng)當(dāng)給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)技術(shù)支持和政策扶持，技術(shù)支持政策在我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《可再生能源法》當(dāng)中也有原則性的規(guī)定。[18]垃圾焚燒發(fā)電享有的經(jīng)濟(jì)扶持政策主要包括：產(chǎn)品回購(gòu)政策和價(jià)格扶持政策。例如，國(guó)家發(fā)改委2012年頒布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》規(guī)定：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，……每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元上網(wǎng)電價(jià)（含稅，下同）；……”除了政策傾斜，政府也給予了補(bǔ)貼，這有利于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的起步和良好運(yùn)行。

　?。ㄋ模┓e極尋找先進(jìn)技術(shù)和替代性解決方式

　　垃圾焚燒屬于通過(guò)改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的處置方法，可以減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成份。而以焚燒發(fā)電的方式對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理是短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)垃圾“減量化、無(wú)害化、資源化”的有效處置方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不能僅僅依靠垃圾焚燒的方式對(duì)垃圾進(jìn)行終端的處理。對(duì)于不能焚燒、不能填埋的垃圾，還應(yīng)開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期普適技術(shù)，如微生物處理技術(shù)等，為垃圾處理無(wú)害化提供必要的技術(shù)支持。

　　三、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)

　　將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目全面納入法律系統(tǒng)監(jiān)管是我國(guó)解決垃圾焚燒發(fā)電引起的社會(huì)問(wèn)題的必由之路。其中有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電環(huán)境法律監(jiān)管的前提，信息透明和公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律監(jiān)管的基礎(chǔ)。但從我國(guó)環(huán)境法律監(jiān)督實(shí)效看，環(huán)境法治建設(shè)尚有艱巨的任務(wù)亟待完成，任重而道遠(yuǎn)。

　　首先，在立法層面，我國(guó)缺少對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的立法。盡管我國(guó)已經(jīng)制定了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)，對(duì)垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、垃圾焚燒、殘?jiān)幚砀鳝h(huán)節(jié)的監(jiān)管進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但是對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電我國(guó)卻沒(méi)有一部專門的規(guī)范性法律文件進(jìn)行規(guī)范，垃圾焚燒發(fā)電的多數(shù)法律問(wèn)題是在其他專門性法律中附帶規(guī)定的，因此，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管不得不依據(jù)分散性的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行。即使在現(xiàn)有的法律中，有些只是框架性規(guī)定，如《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。雖然國(guó)家出臺(tái)了配套法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，但是對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠的選址、垃圾分類再焚燒、二噁英的檢測(cè)、殘?jiān)奶幚淼染唧w問(wèn)題并沒(méi)有明確規(guī)定，致使垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目監(jiān)管的具體措施難以操作。另一方面，我國(guó)關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)立法層次較低，大多是政策性文件，這不僅影響我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于政府對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的監(jiān)管。

　　四、有效監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目需要科技保障

　　先進(jìn)的技術(shù)手段是嚴(yán)格執(zhí)法和司法的重要條件，科技引領(lǐng)是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目法律監(jiān)督管理的保障，也是垃圾焚燒發(fā)電是否能夠最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、健康發(fā)展的基本保障。垃圾焚燒發(fā)電與傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)不同，其需要更加專業(yè)的知識(shí)、特殊管理方式和一定的技術(shù)支撐。盡管我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》、《生活垃圾處理技術(shù)指南》（[2010]61號(hào)），[23]國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[2011]9號(hào)）和《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，明確要求各地在“十二五”期間要建立完善的生活垃圾處理監(jiān)管體制機(jī)制，建立污染物排放日常監(jiān)測(cè)制度，同時(shí)探索引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平。[24]但由于國(guó)家層面的監(jiān)管政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未健全、完善，尤其是市場(chǎng)化的準(zhǔn)入“價(jià)格”監(jiān)督等機(jī)制尚未建立，一段時(shí)間內(nèi)生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作仍以政府行政及技術(shù)監(jiān)管為主，應(yīng)逐步探索市場(chǎng)化監(jiān)管運(yùn)作模式。[25]嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的檢測(cè)手段、真實(shí)的數(shù)據(jù)公開(kāi)，在推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目有效監(jiān)管的同時(shí)，也有利于促進(jìn)該行業(yè)的健康發(fā)展。總之，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的法律監(jiān)督要以先進(jìn)的科技為保障條件，通過(guò)科學(xué)的方法和先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)督，以檢測(cè)數(shù)據(jù)展現(xiàn)監(jiān)督過(guò)程、監(jiān)督成效。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重法律監(jiān)管方面的技術(shù)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)的運(yùn)用。

　　結(jié)論

　　生活垃圾處理是城市管理和公共服務(wù)的重要組成部分，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)施治污減排，確保城市公共衛(wèi)生安全，提高人居環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)文明水平，實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，應(yīng)當(dāng)將其全面納入法治軌道。垃圾是放錯(cuò)地方的資源，應(yīng)當(dāng)提升其再利用能力。垃圾焚燒發(fā)電在發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)成熟，法律監(jiān)管和調(diào)整相對(duì)完善，法律規(guī)范的效力不斷提升。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)也表明，應(yīng)當(dāng)用最為嚴(yán)厲的法律規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，用最嚴(yán)格的手段監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，并努力促進(jìn)垃圾處理科技研發(fā)，徹底解決垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的不利影響，不再因?yàn)槔幚矶a(chǎn)生新的環(huán)境問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)全面升級(jí)關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境法律監(jiān)管的力度，通過(guò)完善立法實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的全面規(guī)范，使得垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)廢棄物處理與能源增長(zhǎng)，保護(hù)環(huán)境和綠色發(fā)展的雙贏或多贏目標(biāo)。

　　注釋

　　[1]“生活垃圾”以下簡(jiǎn)稱“垃圾”，是指日常生活或者為日常生活提供服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢棄物以及法律或行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢棄物，參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第88條。

　　[2]東方證券財(cái)富網(wǎng)：“垃圾焚燒遭遇‘鄰避困局’行業(yè)提出‘藍(lán)色焚燒’理念自救”，載http：//guba.eastmoney.com/news，cjpl，548119964.html，最后訪問(wèn)日期：2016年9月24日。

　　[3]2006年，公眾反對(duì)北京六里屯建設(shè)垃圾焚燒廠；2016年4月25日，海南省萬(wàn)寧市群眾反對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目規(guī)劃選址；2016年6月25日，仙桃市發(fā)生部分群眾反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件；2016年8月24日，陜西省發(fā)生群眾反對(duì)藍(lán)田縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目事件。

　　[4]郭文剛：“關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議”，載《民營(yíng)科技》2016年第1期，第257～258頁(yè)。

　　[5]張路揚(yáng)：“城市垃圾焚燒廠生態(tài)選址研究”，載《能源與節(jié)能》2016年第1期，第110～114頁(yè)。

　　[6]黃潤(rùn)源：“論我國(guó)城市生活垃圾焚燒立法的生態(tài)化”，載《學(xué)術(shù)論壇》2010年第3期，第158～162頁(yè)。

　　[7]劉東、李璞：“我國(guó)城市生活垃圾焚燒存在的問(wèn)題與對(duì)策分析”，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)（中文版）》2012年第5期，第165～170頁(yè)。

　　[8]參見(jiàn)：人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、稅務(wù)總局、廣電總局、中央宣傳部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》。

　　[9]參見(jiàn)人民網(wǎng)：http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0531/c1003-25089256.html，最后訪問(wèn)日期：2016年9月26日。

　　[10]于妍：“生態(tài)文明建設(shè)視域下綠色發(fā)展研究”，哈爾濱理工大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文，第11頁(yè)。

　　[11]《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》第4.1條規(guī)定：“生活垃圾焚燒廠的選址應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，并符合當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉乐?、水資源保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等要求?！?/p>

　　[12]《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》附件《生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審查的技術(shù)要點(diǎn)》：“根據(jù)正常工況下產(chǎn)生惡臭污染物（氨、硫化氫、甲硫醇、臭氣等）無(wú)組織排放源強(qiáng)計(jì)算的結(jié)果并適當(dāng)考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)論，提出合理的環(huán)境防護(hù)距離，作為項(xiàng)目與周圍居民區(qū)以及學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的控制間距，作為規(guī)劃控制的依據(jù)。新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米。”

　　[13]劉東、李璞：“我國(guó)城市生活垃圾焚燒存在的問(wèn)題與對(duì)策分析”，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第5期，第165～170頁(yè)。

　　[14]參見(jiàn)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年頒布，2011年修改）。

　　[15]杜歡政：“破解城市垃圾焚燒廠‘選址難’的良方”，載《中國(guó)環(huán)境管理》2016年第4期，第108頁(yè)。

　　[16]《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》第5.3條：“生活垃圾焚燒爐的主要技術(shù)性能指標(biāo)應(yīng)滿足下列要求。

　?。?）爐膛內(nèi)焚燒溫度、爐膛內(nèi)煙氣停留時(shí)間和焚燒爐渣熱灼減率應(yīng)滿足表1的要求。……”

　　[17]王亦楠：“我國(guó)大城市生活垃圾焚燒發(fā)電現(xiàn)狀及發(fā)展研究”，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2010年第11期，第12～23頁(yè)。

　　[18]《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第42條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開(kāi)發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)等。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理等有關(guān)主管部門制定?！钡?3條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目的自主創(chuàng)新研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列入國(guó)家或者省級(jí)科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并安排財(cái)政性資金予以支持?！?/p>

　　[19]段凱莉、陳華：“關(guān)于我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電的法律思考”，載《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期，第50～54頁(yè)。

　　[20]閆笑煒：“垃圾發(fā)電‘灰幕’調(diào)查：?jiǎn)蝹€(gè)項(xiàng)目千萬(wàn)公關(guān)費(fèi)給了誰(shuí)？”，載《能源雜志》2015年12月25日。

　　[21]王文波、劉海威：“生活垃圾焚燒發(fā)電廠運(yùn)營(yíng)監(jiān)管探討”，載《環(huán)境衛(wèi)生工程》2014年第4期，第58頁(yè)。

　　[22]陳廷榔：“建立良好的多元共治模式”，載《中國(guó)環(huán)境新聞》2016年9月21日。

　　[23]國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》（建城[2000]120號(hào)）；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《生活垃圾處理技術(shù)指南》（[2010]61號(hào)）。

　　[24]國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[2011]9號(hào)）規(guī)定：“……建立城市生活垃圾處理節(jié)能減排量化指標(biāo)，落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任。探索引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平?！?/p>

　　[25]參見(jiàn)高帥、張劍、蘇楊：“成都市生活垃圾焚燒處理BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管問(wèn)題及對(duì)策”，載《環(huán)境衛(wèi)生工程》2013年第6期，第21～22頁(yè)。

　　作者簡(jiǎn)介

　　馬燕，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師。

　　孟慶偉，中國(guó)政法大學(xué)2015級(jí)碩士研究生。