中國的PPP垃圾焚燒項目

　　(1)WTE焚燒廠的發(fā)展

　　WTE焚燒被公認(rèn)為治理MSW的有效方法(世界銀行，2000)，并在許多國家得到廣泛應(yīng)用(Ecke et al。，2001)。例如，在日本，大約80%的城市生活垃圾經(jīng)過焚燒處理(Jung等，2004)，在丹麥，焚化成為正式規(guī)定的方法(Heron等，2007)。如果使用現(xiàn)代焚燒爐(Belevi和Moench，2000;維基百科，2011)，WTE焚燒廠可將原有的城市生活垃圾量減少90%甚至95%，并穩(wěn)定地產(chǎn)生動力和熱量。

　　中國已經(jīng)建成了一些WTE焚燒廠。根據(jù)中國的一個共同的地理分區(qū)，圖1顯示了五個地區(qū)。各地區(qū)的工廠數(shù)量和能力如下：到2010年，中國西北地區(qū)有四個，日處理能力3300噸，西南6個，處理能力6100噸/天，東北7個，處理能力4900噸/天，中部9個中國日處理能力7200噸，華東地區(qū)56處，日處理能力4.51萬噸(不含港澳臺地區(qū))?？梢钥闯觯蟛糠值亩嘉挥谌A東沿海地區(qū)。

Fig. 1.Distribution of the WTE incinerationplants in China

　　(2)與中國WTE焚燒項目相關(guān)的立法和政策

　　中國制定了一系列中央的立法和政策，以有效管理城市生活垃圾，促進(jìn)其作為能源的利用，保護(hù)環(huán)境。這些包括：

　　1.城市固體廢物管理和污染防治技術(shù)政策(2000)。

　　2.關(guān)于建立城市固體廢物收費制度，推進(jìn)城市固體廢物管理工業(yè)化生產(chǎn)的通知(2002)。

　　3.關(guān)于推進(jìn)城市污水工業(yè)化生產(chǎn)和固體廢物管理的意見(2002)。

　　4.可再生能源法(2005年)。

　　5.關(guān)于可再生能源發(fā)電價格和費用的試行指南(2006年)。

　　6.可再生能源發(fā)電管理指南(2006)。

　　7.國家鼓勵資源綜合利用認(rèn)定和管理辦法(2006)。

　　8.關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)能源項目環(huán)境影響評估的通知(2006)。

　　9.城市生活垃圾處理技術(shù)指南(2010)。

　　10.關(guān)于完善城市生活垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知(2012)。

　　(3)采用PPP模式對中國的WTE焚燒項目進(jìn)行開發(fā)

　　WTE焚燒項目的開發(fā)需要大量資金，包括初期建設(shè)成本和運行維護(hù)成本。這對中國各級政府來說是一個很大的挑戰(zhàn)。因此，他們轉(zhuǎn)向私人資本，通過PPP方式發(fā)展WTE焚燒項目。截至2008年，世行的焚燒項目中有70%以上是通過PPP協(xié)議制定的。

　　圖2顯示了中國PPP WTE焚燒項目的結(jié)構(gòu)。PPP WTE焚燒項目的主要現(xiàn)金流入包括公共機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼和通過購電協(xié)議(PPA)產(chǎn)生并銷售給電網(wǎng)的電力收入。一些立法和政策已經(jīng)通過，允許地方公共機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)丶彝ナ杖±幚碣M用，鼓勵私營部門參與垃圾焚燒項目，為城市生活垃圾提供補(bǔ)貼。另外一些國家已經(jīng)通過改進(jìn)可再生能源發(fā)電項目的價格體系，并要求國家電網(wǎng)公司購買用WTE焚燒生產(chǎn)的并網(wǎng)電力。

Fig. 2Structureof a PPP WTE incineration project in China.

　　但是，現(xiàn)在這些立法和政策通常是多種多樣的，并沒有在地方層面上遵循(Wang and Tiong，2000)。因此，許多風(fēng)險發(fā)生了，如決策不善(Li et al，2005)，合同變更(Shen et al，2006)和公眾反對(Chan et al，2011)。

　　實證分析

　　(1)數(shù)據(jù)來源

　　本研究的主要目的是確定我國WTE焚燒項目開發(fā)、經(jīng)營和管理的主要風(fēng)險，分析這些風(fēng)險，為有效管理這些風(fēng)險提供有益的策略。所以采用案例研究作為數(shù)據(jù)收集的主要方法。

　　通過對2001年至2005年“中國”十五“期間WTE焚燒項目的搜集，確定了40多個PPP WTE焚燒項目。然后，根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)選擇項目：(1)不論項目在哪個階段(建設(shè)，運營或轉(zhuǎn)讓)對項目造成嚴(yán)重后果，存在嚴(yán)重問題;(2)項目在中國不同地區(qū)廣泛分布，在不同的條件下運營;(3)項目參與者愿意提供與本研究相關(guān)的詳細(xì)信息。

　　選擇了六個項目。它們是山東菏澤的A項目; B項目在江蘇吳江; C項目在河南興晉;重慶市同興D項目; E項目云南省五華市;和廣東南山F項目。所選項目的位置見圖3，這些項目的詳細(xì)信息見表1.由于保密的原因，這里沒有提供項目名稱

　　(2)數(shù)據(jù)采集

　　審查WTE焚燒項目的文件

　　與來自簽約方和非簽約方的受訪者面談

　　制定了兩個半結(jié)構(gòu)化問卷，面對面地訪談了這些項目的主要利益相關(guān)者

　　與締約方面談，與六個項目的簽約方共進(jìn)行訪談

　　訪問非締約方，采訪六個項目附近的居民。

　　對項目訪問和觀察，訪問了六個項目中的四個項目，即項目A，D，E和F

　　(3)數(shù)據(jù)處理和分析

　　從如何有效管理PPP WTE焚燒項目涉及的主要風(fēng)險角度，對采集到的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行了深入分析。它包含三個步驟的系統(tǒng)分析過程，確定關(guān)鍵風(fēng)險，分析確定的主要風(fēng)險，確定適當(dāng)?shù)年P(guān)鍵風(fēng)險應(yīng)對策略。

　　確定主要風(fēng)險

　　在重點風(fēng)險識別這一環(huán)節(jié)，總結(jié)了所選擇的WTE焚燒項目在開發(fā)，運行和管理方面造成嚴(yán)重問題的風(fēng)險事件。從這些事件中，確定主要風(fēng)險。表2給出了關(guān)鍵風(fēng)險識別的過程。

　　通過對所遇到的6個項目的主要風(fēng)險進(jìn)行統(tǒng)計分析(表3)，共確定了10個主要風(fēng)險，包括(1)政府決策風(fēng)險，(2)政府信用風(fēng)險，(3)法律和政策風(fēng)險，(4)技術(shù)風(fēng)險，(5)合同變更風(fēng)險，(6)環(huán)境風(fēng)險，(7)公共抵觸風(fēng)險，(8)生活垃圾供應(yīng)風(fēng)險，(9)支付風(fēng)險和(10)收入風(fēng)險。

　　分析主要風(fēng)險

　　關(guān)鍵風(fēng)險的應(yīng)對策略

　　PPP WTE焚燒項目涉及的主要風(fēng)險有一些內(nèi)在的相關(guān)性和外部原因。盡管可能出現(xiàn)各種風(fēng)險，但主要風(fēng)險一般集中在上述討論的十大類。這些風(fēng)險之間有一些相關(guān)性。例如政府決策失誤，可能導(dǎo)致項目選址不當(dāng)，從而惡化周邊環(huán)境，引起當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對。這最終可能會帶來合同變更的風(fēng)險。此外，當(dāng)生活垃圾供應(yīng)風(fēng)險，支付風(fēng)險或技術(shù)風(fēng)險發(fā)生時，項目收入將發(fā)生變化。由于沒有政治或監(jiān)管保證來維持項目的運作，項目可能會修改原始合同。

　　表5提供了一些關(guān)鍵風(fēng)險的應(yīng)對策略。

　　8.結(jié)論

　　隨著經(jīng)濟(jì)活力的不斷提高和生活質(zhì)量的提高，城市固體廢物在中國的許多城市得到了極大的發(fā)展。焚燒是中國三大城市垃圾處理方法之一。隨著對采用可再生能源的認(rèn)識不斷提高，來自城市生活垃圾發(fā)電的支持越來越多。中國制定了一系列的立法和政策，以有效地管理城市生活垃圾，促進(jìn)其作為能源的來源，保護(hù)環(huán)境。因此，通過PPP的安排，已經(jīng)開發(fā)了大量的WTE電力項目，被視為吸引私人資金，提高公共工程和服務(wù)提供效率的有效手段。然而，由于各種風(fēng)險和不確定性，在中國的PPP WTE焚燒項目中出現(xiàn)了許多失敗。